Una nueva y falsa justificación para la agenda económica de Trump

Quizá la defensa más sensata del equivocado plan de Donald Trump de imponer aranceles globales es que nunca se impondrán. Los partidarios de Trump han estado asegurando últimamente al mundo empresarial que el ex presidente, si es elegido, utilizará simplemente la amenaza de impuestos a la importación generalizados del 10 al 20 por ciento para presionar a otros países a que reduzcan sus propias barreras a los productos estadounidenses. El resultado: un comercio más libre entre las naciones participantes y más ingresos para las empresas estadounidenses, sin disparar más que un tiro de advertencia.

Howard Lutnick, un multimillonario copresidente de la transición de Trump, expuso recientemente una versión de este argumento en la CNBC, utilizando la industria automovilística como ejemplo. "Si dijéramos: 'Vamos a imponerles aranceles de la misma forma que ustedes nos imponen aranceles a nosotros', ¿crees que van a permitir que Mercedes y todas estas empresas japonesas y Porsches y BMW tengan de repente aranceles del 100% en Estados Unidos?", dijo. "Por supuesto que no. Van a venir a negociar, y sus aranceles van a bajar, y finalmente Ford y General Motors van a poder vender en estos lugares".

La idea de que la Casa Blanca puede utilizar las restricciones a la importación para influir en las políticas de gobiernos extranjeros no carece totalmente de precedentes. Las investigaciones muestran que, desde los años setenta hasta principios de los noventa, varias administraciones lograron a veces abrir mercados extranjeros amenazando con aranceles u otras medidas proteccionistas. Incluso se puede argumentar razonablemente que la promesa de Trump en 2019 de imponer aranceles del 10% a las importaciones mexicanas ayudó a empujar a nuestro vecino del sur a cooperar más plenamente en la restricción de la inmigración ilegal.

La nueva amenaza arancelaria global de Trump, sin embargo, probablemente tendría mucho menos éxito, e impondría costos significativos incluso si los aranceles nunca se aplicaran. La estrategia de "sólo una amenaza" suena bien en abstracto, pero en realidad adolece de defectos fatales: ignora no sólo el accidentado historial de Estados Unidos en este tipo de tácticas, sino también el daño económico que las amenazas por sí solas pueden infligir a las economías estadounidense y mundial.

Los éxitos ocasionales de las amenazas arancelarias son excepciones a una tendencia negativa más amplia. En un análisis exhaustivo de todas las investigaciones comerciales desleales realizadas por Estados Unidos entre 1975 y 1993 -91 casos de discriminación extranjera contra bienes, servicios y propiedad intelectual estadounidenses-, Kimberly Ann Elliott y Thomas O. Bayard descubrieron que los esfuerzos estadounidenses por presionar a los países extranjeros para que abrieran sus mercados tuvieron éxito menos de la mitad de las veces. La definición de "éxito" de los autores era generosa con los funcionarios estadounidenses: Podía incluir sólo la consecución parcial de los objetivos estadounidenses y no dar lugar a una liberalización real del comercio. Incluso entonces, las victorias se produjeron sobre todo cuando un solo país dependía del mercado estadounidense –una situación que hoy se da sólo en unos pocos países– y durante un breve periodo a mediados de la década de 1980, cuando Estados Unidos tenía mucho más peso económico en los mercados mundiales que ahora (China, por ejemplo, enviaba en 1991 casi un tercio de sus exportaciones a Estados Unidos; hoy, la cifra ronda el 15%). Además, cuando el gobierno estadounidense aplicó restricciones comerciales, la estrategia sólo funcionó dos veces en 12 intentos. En los otros 10 casos, los gobiernos extranjeros no accedieron a las demandas estadounidenses; a pesar del nuevo proteccionismo estadounidense, mantuvieron en vigor las políticas y prácticas a las que Washington se oponía.

Las medidas comerciales de la era Trump han encontrado dificultades similares. Ninguna nación redujo sus aranceles sobre los productos estadounidenses en respuesta a los aranceles impuestos, o simplemente amenazados, durante la administración Trump, y la mayoría de esos aranceles estadounidenses siguen en vigor hoy en día. Peor aún, varios gobiernos extranjeros –en China, la Unión Europea, India, Turquía, Canadá, México y Rusia– tomaron represalias contra las exportaciones estadounidenses, que en algunos casos siguen deprimidas. Desde entonces, el acuerdo de "Fase Uno" de Trump con Pekín, firmado a principios de 2020 y aclamado como prueba de que los aranceles estaban funcionando, porque China había acordado comprar productos agrícolas estadounidenses y abrir ciertos mercados nacionales, se ha desvanecido; China en gran medida no ha cumplido. Y, como acaba de confirmar la actual Representante de Comercio de Estados Unidos, Katherine Tai, los aranceles a China no han cambiado las políticas ni el comportamiento del Gobierno chino.

En general, un análisis reciente de las represalias de la era Trump muestra que "un aumento de un punto porcentual en los aranceles extranjeros se asoció con una reducción del 3,9% en las exportaciones estadounidenses". Así que el anterior experimento estratégico arancelario de Trump resultó en menos comercio, no más, y Estados Unidos todavía está pagando por ello.

La mera amenaza de un arancel también puede infligir costos económicos considerables, porque aumenta la incertidumbre para las empresas, lo que se ha comprobado que reduce la inversión, la producción y la contratación en Estados Unidos. Un entorno político impredecible da a las empresas privadas un incentivo para mantenerse fuera del mercado estadounidense hasta que se aclare la política, lo que se traduce en un menor nivel de actividad económica actual en general. Numerosos estudios han confirmado estos efectos, pero en realidad son de sentido común: ¿Quién querría apostar millones de dólares en una nueva instalación estadounidense que pronto podría enfrentarse a mayores costos de producción, o no poder vender productos en el extranjero, gracias a posibles aranceles?

Diversas medidas de lo que los economistas denominan "incertidumbre de la política comercial", o TPU por sus siglas en inglés, se dispararon durante el mandato de Trump, ya que anunciaba o bromeaba habitualmente en Twitter con cambios radicales en la política arancelaria de Estados Unidos. Según un índice, el promedio de TPU durante la administración Trump fue el más alto registrado bajo cualquier presidente desde 1960, cuando comenzó la serie. Un estudio publicado en el Journal of Monetary Economics estimó que el aumento de la incertidumbre de la era Trump redujo la inversión agregada de Estados Unidos entre 23.000 y 47.000 millones de dólares solo en 2018.

La legislación comercial estadounidense agrava esta incertidumbre al otorgar al presidente un poder amplio y ambiguo para imponer rápidamente nuevos aranceles sin la aportación o aprobación del Congreso. Como mi colega del Instituto Cato Clark Packard y yo detallamos en un nuevo documento, tras la debacle arancelaria Smoot-Hawley de la década de 1930 –en la que el Congreso aumentó drásticamente el proteccionismo estadounidense y desencadenó así una guerra comercial mundial que agravó la Gran Depresión– el poder legislativo delegó en el ejecutivo gran parte de su autoridad comercial constitucional. El Congreso asumió que era menos probable que el presidente, con responsabilidades en materia de circunscripción nacional y asuntos exteriores en virtud del Artículo II, repitiera el caso Smoot-Hawley. Este enfoque de la elaboración de la política comercial estadounidense funcionó razonablemente bien durante más de 80 años, pero Trump (y, en menor medida, Joe Biden) pusieron de manifiesto un fallo clave: las leyes en cuestión son tan amplias y ambiguas que permiten a un presidente imponer o mantener unilateralmente aranceles perjudiciales por motivos dudosos.

En los últimos siete años, además, los tribunales estadounidenses han rechazado todas las impugnaciones a los aranceles de la era Trump sobre el acero, el aluminio y las importaciones chinas, y a las leyes en virtud de las cuales se impusieron los aranceles. Los jueces han demostrado ser especialmente deferentes con el poder ejecutivo en casos que supuestamente afectan a la "seguridad nacional", un término tan amplio e indefinido que un abogado de la administración Trump se negó a admitir que no podía aplicarse a la mantequilla de cacahuete importada.

Teniendo en cuenta este precedente, el próximo presidente tendrá efectivamente luz verde para imponer nuevos aranceles –y dictar la política comercial de Estados Unidos– con poca preocupación de que las otras ramas del gobierno se interpongan en el camino. Cualquier arancel, así como su tamaño y alcance, dependerá de los caprichos de una persona en la Oficina Oval, que podría ser Trump. Es posible que en el futuro los tribunales consideren que los aranceles globales y generalizados son fundamentalmente diferentes de las acciones pasadas y, por tanto, exceden los límites de cualquier ley que se haya utilizado para justificarlos, pero ese resultado está lejos de estar garantizado. Hasta que el Congreso cambie la ley, la política comercial será vulnerable a los abusos y, por lo tanto, seguirá espesando la niebla que rodea a los billones de dólares en comercio anual de Estados Unidos.

Esa niebla, por desgracia, se está acumulando de nuevo a medida que la incertidumbre sobre la política comercial ha escalado de nuevo a niveles no vistos desde la época de Trump en el cargo. Su victoria esta semana probablemente aumentaría aún más la incertidumbre, con inevitables daños colaterales para el clima de inversión y la economía de Estados Unidos. De hecho, con la proliferación de informes sobre la angustia corporativa y el retraso de la inversión, el daño parece haber comenzado ya.

Este artículo fue publicado originalmente en The Atlantic (Estados Unidos) el 28 de octubre de 2024.