Un nuevo informe de la GAO detalla las disfunciones del programa del azúcar

Durante décadas, el gobierno federal ha manipulado el mercado nacional del azúcar mediante un sistema de restricciones a la importación y la producción que aumenta el precio del azúcar. Este programa es estupendo para los productores de azúcar, pero –como deja claro un informe publicado la semana pasada por la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de Estados Unidos– perjudica prácticamente a todos los demás. Una vez restados los costos del programa de sus beneficios, el informe señala que diversos estudios sugieren una pérdida neta para la economía que oscila entre 780 y 1.600 millones de dólares al año.

Esto por sí solo hace que el programa del azúcar merezca ser eliminado. Sin embargo, otros detalles del informe de la GAO revelan un grado de disfunción que debería situar al programa en el punto de mira del Congreso. A continuación se exponen seis puntos clave planteados en el informe:

El programa eleva significativamente el costo del azúcar en Estados Unidos.

Como puede verse en el gráfico de la GAO, el precio del azúcar en bruto en Estados Unidos es significativamente más alto que en el extranjero. En los últimos años ha sido el doble de caro que el azúcar en bruto en otros países.

Los productores de azúcar estadounidenses reciben muchas más ayudas públicas que sus homólogos extranjeros.

Aunque la industria azucarera estadounidense alega "subvenciones masivas" por parte de los principales países productores de azúcar, como Brasil y la India, y afirma que sólo intenta "sobrevivir en un mundo de azúcar fuertemente subvencionado", el informe de la GAO deja claro que Estados Unidos se encuentra entre los más atroces practicantes de tales subvenciones. De hecho, el informe muestra que Estados Unidos sólo es superado por China en su entusiasmo por las subvenciones al azúcar, medido por el porcentaje de ingresos de la industria procedentes de ayudas gubernamentales.

El informe de la GAO también señala que, más allá de las medidas gubernamentales dedicadas explícitamente a apoyar a la industria azucarera estadounidense, esta empresa se blinda aún más frente a la competencia extranjera mediante el uso de las leyes antidumping y de derechos compensatorios. Como señala el informe

Tanto el programa azucarero estadounidense como los acuerdos de suspensión de derechos antidumping y compensatorios protegen a la industria azucarera nacional. Esto hace que el azúcar sea un caso atípico en términos de protección comercial; incluso antes de contabilizar los acuerdos de suspensión con México, el azúcar tenía con mucho la mayor protección comercial de cualquier bien estadounidense, agrícola o no agrícola, según un estudio de la USITC de 2017.

El programa del azúcar aumenta los beneficios de las explotaciones azucareras. Utilizando tanto un estudio previo de la GAO como otros estudios, así como datos del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA), el informe calcula que el programa azucarero estadounidense beneficia a cada granja azucarera en aproximadamente 100.000 a 190.000 dólares al año (aunque advierte que la cantidad "variará sustancialmente" según el tamaño de la granja). Estas explotaciones azucareras, añade el informe, son "sustancialmente más rentables que las explotaciones no azucareras", con un 24,3% más de ingresos netos por acre en el caso de las explotaciones que cultivan caña de azúcar (en comparación con la media de las explotaciones no azucareras) y un 54,2% más de ingresos netos por acre en el caso de la media de las explotaciones que cultivan remolacha azucarera.

Dada la mayor superficie de las explotaciones azucareras en comparación con las no azucareras, esto significa que los ingresos netos globales de las explotaciones que cultivan remolacha azucarera fueron más de siete veces superiores a los de las explotaciones no azucareras, mientras que las explotaciones que cultivan caña de azúcar obtuvieron unos beneficios más de ocho veces superiores.

Además, esto se basa en datos de 2017. Pero de 2017 a 2022, el informe añade que los precios de la caña de azúcar aumentaron un 44% y los de la remolacha azucarera un 48%, mientras que los gastos totales de producción de las granjas estadounidenses aumentaron un 26%. En otras palabras, la rentabilidad de las explotaciones azucareras puede haber aumentado aún más.

Los pobres soportan desproporcionadamente la carga de pagar el programa azucarero. El informe de la GAO señala que los hogares con menores ingresos del país gastaron una media del 30,6% de sus ingresos en alimentos en 2021, frente al 7,6% de los hogares con mayores ingresos. Por lo tanto, políticas como el programa del azúcar, que elevan el costo de los alimentos –y hay muchos alimentos que utilizan azúcar como ingrediente–, afectan de forma desproporcionada a los estadounidenses más pobres.

El programa del azúcar perjudica a los fabricantes de alimentos estadounidenses. Como era de esperar, la GAO descubrió que el azúcar costoso perjudica a los fabricantes de alimentos que dependen del azúcar como insumo para los productos que elaboran. Si bien el azúcar es un costo pequeño para muchos productores de alimentos, para los fabricantes de caramelos y chocolate supone una media de entre el 9 y el 10 por ciento de los costos de material y, como señala la GAO, probablemente también perjudica a otras industrias en las que el azúcar es un ingrediente importante, como las galletas y los cereales de desayuno (entre otras).

Pero el perjuicio va más allá del simple aumento de los costos. Debido a las restricciones estadounidenses al suministro de azúcar, el simple acceso a cantidades adecuadas de azúcar puede ser otro problema para los fabricantes de alimentos. Y no es para menos. Según los representantes de las industrias usuarias de azúcar contactados por la GAO, los problemas de suministro de azúcar han, en ocasiones, "obligado a algunos confiteros a cerrar temporalmente la producción, cancelar pedidos o pagar el doble del precio típico del azúcar".

Esto ayuda a explicar por qué algunos fabricantes de alimentos han trasladado la producción a otros países donde pueden asegurarse un suministro inmediato de azúcar a precios competitivos. Eso significa menos empleos en Estados Unidos. Un estudio de 2015 destacado por la GAO encontró que el programa de azúcar de Estados Unidos deprimió el empleo en la fabricación de alimentos en 18,500 trabajadores.

La cotización arancelaria del programa del azúcar es ineficiente. Para ayudar a mantener los suministros bajos y los precios altos, Estados Unidos emplea un contingente arancelario que permite que cantidades limitadas de azúcar en bruto y refinado entren en el país cada año con un arancel relativamente bajo y obliga a todas las demás importaciones a pagar un arancel que es significativamente más alto. Mientras que el contingente arancelario para el azúcar refinado reserva ciertas cantidades para las importaciones de Canadá y México y administra el resto por orden de llegada para las importaciones de todos los demás países, las importaciones de azúcar en bruto utilizan un sistema más complejo que divide el contingente arancelario entre 40 países.

Uno de los grandes problemas señalados por el informe de la GAO es que muchos de estos contingentes no se utilizan. De los cuarenta países que reciben contingentes arancelarios, dos nunca han utilizado su cuota, siete no lo han hecho en los últimos quince años y veinte han utilizado menos del 75% de sus asignaciones en total entre 2006 y 2022.

Aunque el USDA tiene potestad –que a menudo ejerce– tanto para reasignar como para aumentar el contingente arancelario durante el año, siguen presentándose problemas significativos. Como señala el informe de la GAO:

Sin embargo, en 5 de los 11 años en los que se produjeron reasignaciones entre 2010 y 2022, éstas se anunciaron en junio o más tarde. Según algunos países titulares de contingentes arancelarios, este momento –tres cuartas partes del año contingentario– se produce cuando ya han enviado su asignación de base. Además, estos países declararon que el calendario hace que sea difícil o imposible organizar el envío adicional con poca antelación.

Además, algunos usuarios de azúcar con los que hablamos nos dijeron que el calendario del proceso de reasignación y aumento ha causado problemas en la cadena de suministro y ha impedido a los usuarios de azúcar obtener el azúcar necesario para la producción. En concreto, mencionaron que cuando el azúcar en bruto se importa a finales del año fiscal, las refinerías de azúcar suelen funcionar a plena capacidad o casi. Como resultado, el azúcar en bruto reasignado y aumentado puede tardar meses en refinarse para la producción, lo que limita la cantidad de azúcar disponible, según los usuarios de azúcar.

Todos los años desde 1996, las importaciones de azúcar en bruto han sido inferiores a las cantidades dentro de cuota establecidas por el USDA, lo que ha provocado déficits persistentes.

De 2006 a 2022, el informe señala que Estados Unidos importó una media del 13% menos de azúcar en bruto que las cantidades dentro de cuota que se habían establecido durante esos años. Ese porcentaje, añade la GAO, equivale a unos 2,8 millones de toneladas métricas durante ese periodo, con un valor estimado de 1.670 millones de dólares. Se trata de dinero que se dejó sobre la mesa debido a la ineficacia del contingente arancelario.

En resumen

Los académicos de Cato llevan años señalando la naturaleza costosa y absurda del programa azucarero estadounidense. Este último informe de la GAO no hace más que subrayar lo que se sabe desde hace tiempo. Con la ley agrícola de 2018 a punto de expirar este año, ha llegado el momento de que el Congreso revise la política agrícola estadounidense. La derogación de este regalo de la industria azucarera debería ocupar un lugar destacado en cualquier lista de posibles reformas.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 8 de noviembre de 2023.