Un arancel al carbono es un impuesto al carbono para los proteccionistas

El senador Bill Cassidy (republicano de Louisiana) quiere imponer un arancel a las importaciones de carbono. Recientemente dijo a los periodistas: "Lo que proponemos no es un impuesto nacional sobre el carbono, y no pretende desembocar en un impuesto nacional sobre el carbono". En un artículo publicado por Foreign Affairs, el senador Cassidy se refirió a su política de aranceles al carbono como una "tasa de contaminación extranjera". Se puede discutir sobre las etiquetas, pero hay tres cosas claras: 1) la propuesta del senador Cassidy es un impuesto sobre el carbono importado, 2) perjudicará a los consumidores estadounidenses y a algunos fabricantes, y 3) sienta las bases para un impuesto nacional sobre el carbono.

¿Qué hay en un nombre?

Empecemos por definir los términos "arancel", "tasa" e "impuesto". Según Merriam-Webster, un arancel es "una lista de derechos impuestos por un gobierno a los bienes importados o, en algunos países, exportados". Merriam-Webster define una tasa (en el contexto del pago, no en el de la propiedad inmobiliaria) como "un cargo fijo". Del mismo modo, Merriam-Webster define un impuesto como "una carga generalmente de dinero impuesta por la autoridad a personas o propiedades con fines públicos".

El uso de los términos tarifa, tasa, impuesto, derecho o gravamen es una cuestión semántica. Yo prefiero utilizar la palabra impuesto porque la gente sabe lo que es un impuesto, y un arancel no es más que un impuesto sobre las importaciones. La propuesta del senador Cassidy se reduce a que el gobierno federal grave las importaciones en función de su intensidad de carbono. Es un impuesto sobre el carbono. Puede que sólo se aplique a un reducido conjunto de bienes importados de alto consumo energético, pero la aplicación parcial de un impuesto sobre el carbono no cambia el hecho de que se trata de un impuesto sobre el carbono.

[Nota: omito intencionadamente la palabra "dióxido" después de carbono por brevedad –el compuesto en cuestión es el dióxido de carbono o CO2 (o equivalentes de CO2 en forma de otros gases de efecto invernadero)].

Gravar las importaciones perjudica a los consumidores estadounidenses

El plan del senador Cassidy establecería un impuesto a la importación basado en la intensidad de carbono de ciertos bienes importados, como el acero procedente de China. Aunque su artículo de Foreign Affairs no menciona el nivel del arancel ni las industrias y países concretos implicados (aparte de apuntar a China), sabemos que los aranceles tienden a reducir la cantidad de bienes importados y a subir los precios para los consumidores.

Los argumentos económicos en contra de un impuesto sobre el carbono reflejan los argumentos en contra de los aranceles en general. Resulta revelador que el artículo de Foreign Affairs adopte la perspectiva de los fabricantes estadounidenses de los bienes objeto de aranceles en lugar de la de los consumidores (obsérvese que el arancel del senador Cassidy también perjudicaría a los fabricantes nacionales que utilizan acero importado en su proceso de fabricación). El artículo de Foreign Affairs se refiere a la "fabricación" o a los "fabricantes" más de una docena de veces, sin mencionar a los consumidores.

Un primer pasaje del artículo ilustra su sesgo anticonsumidor:

La diferencia en la aplicación de la normativa medioambiental entre China y Estados Unidos reduce el costo de la fabricación en China, lo que anima a la industria manufacturera estadounidense y a los puestos de trabajo asociados a ella a emigrar al extranjero. Estas pérdidas para la economía estadounidense presionan a la baja su base industrial y el nivel de vida de los estadounidenses.

La fabricación a bajo costo en otros países supone un reto para la fabricación nacional. No discuto este punto. Sin embargo, discrepo cuando el senador caracteriza la fabricación de bajo costo en China como una pérdida "para la economía de Estados Unidos". Los consumidores estadounidenses (incluidos los consumidores de materiales importados, algunos de los cuales son ellos mismos fabricantes) también forman parte de la economía. Consideremos esta cita del economista francés Frederic Bastiat:

Existe un antagonismo fundamental entre el vendedor y el comprador. El vendedor desea que los bienes en el mercado sean escasos, escasos y caros. El segundo quiere que sean abundantes, abundantes y baratas. Nuestras leyes [comerciales], que al menos deberían ser neutrales, se ponen del lado del vendedor frente al comprador, del productor frente al consumidor, de los precios altos frente a los bajos, de la escasez frente a la abundancia.

Un impuesto al carbono sobre las importaciones perjudicaría a los consumidores igual que otras protecciones arancelarias promulgadas en nombre de los productores nacionales. Los académicos de Cato han señalado cómo "el gobierno de Estados Unidos ignora sistemáticamente el impacto sobre el consumidor o el "interés público" más amplio cuando impone impuestos de remedio comercial a las importaciones". Dada la falta de atención al consumidor por parte de los legisladores, no es de extrañar que tantas empresas puedan presionar con éxito a favor de la protección arancelaria a expensas de los consumidores. Por desgracia, el consumidor está ausente del análisis del senador Cassidy.

Cada vez más cerca de un impuesto nacional sobre el carbono

A pesar de la afirmación del senador Cassidy de que su tasa de contaminación exterior "no pretende conducir a un impuesto nacional sobre el carbono", eso es exactamente lo que haría, al menos por tres razones. En primer lugar, el concepto de tasa de contaminación exterior puede no ser viable según las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sin un impuesto nacional sobre el carbono. En segundo lugar, aplicar un impuesto sobre el carbono a las importaciones exigiría una nueva burocracia para controlar la intensidad de carbono de los bienes comercializados. En tercer lugar, un impuesto sobre el carbono en las importaciones requeriría traducir las emisiones de carbono en cantidades de dólares, que es uno de los mayores obstáculos a los que se enfrentan los defensores de un impuesto nacional sobre el carbono.

En cuanto a las normas de la OMC, el CLC declaró en un informe de septiembre de 2023:

Los comentaristas y algunos países han expresado su preocupación acerca de la coherencia de estas medidas con las normas de la [OMC], en particular en la medida en que se basan en los valores medios nacionales de intensidad de carbono para los productos cubiertos, no están emparejados con un precio nacional del carbono, o tratan de abordar las preocupaciones sobre la competitividad económica, además de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Si los defensores de una tasa de contaminación extranjera se enfrentan a la disyuntiva de combinarla con un impuesto nacional sobre el carbono para cumplir las normas de la OMC o abandonar el sistema, ¿qué elegirán?

En cuanto a la nueva burocracia necesaria para contabilizar el carbono, el senador Cassidy y otros han elaborado una ley llamada PROVE IT Act para salvar ese obstáculo. La Ley PROVE IT establecería el Departamento de Energía como contador de carbono en jefe. La ley fue presentada por los senadores Chris Coons (Demócrata de Delaware) y Kevin Cramer (Republicano de Dakota del Norte) y copatrocinada por el senador Cassidy junto con los senadores Angus King (Independiente de Maine), Lisa Murkowski (Republicana de Arkansas), Martin Heinrich (Demócrata de Nuevo México), Lindsey Graham (Republicano de Carolina del Sur), Sheldon Whitehouse (Demócrata de Rhode Island) y John Hickenlooper (Demócrata de Colorado). Esto parece un "quién es quién" de los partidarios bipartidistas de los impuestos sobre el carbono, pero no se fíe de mi palabra. Según el Centro Niskanen, partidario de los impuestos sobre el carbono:

Si la ley PROVE IT se convierte en ley, será un paso significativo hacia la recopilación de datos de emisiones a nivel de producto. Mejorar la medición, notificación y validación de las emisiones a nivel de producto es fundamental para aplicar un ajuste en frontera en el marco de un impuesto sobre el carbono.

En cuanto a la cuantía del impuesto sobre las importaciones de dióxido de carbono, cualquier propuesta legislativa (o la agencia que la aplique) tendrá que fijar una cantidad en dólares para gravar las emisiones de dióxido de carbono. Según la teoría pigouviana, el nivel del impuesto determina si aumenta o disminuye el bienestar social. Pero el nivel "correcto" de un impuesto sobre el carbono es difícil de estimar y depende de una serie de decisiones políticamente controvertidas, como la forma de contabilizar los costos (y los beneficios) y si hay que ponderar más (aplicando una tasa de descuento baja) o menos (aplicando una tasa de descuento alta) los impactos en un futuro lejano.

Los críticos de la tarificación del carbono tienen razón al señalar que el nivel "correcto" del impuesto -el costo social marginal de las emisiones de carbono- depende tanto de las hipótesis de entrada que resulta inútil para orientar las políticas públicas. Una perspectiva neutral podría ser que hay mucho margen de maniobra. Curiosamente, los partidarios del impuesto sobre el carbono admiten lo mismo:

Existe una incertidumbre considerable sobre la magnitud del costo social del carbono. Bajo la administración Obama, se creó un grupo de trabajo formado por 12 agencias gubernamentales estadounidenses para emplear varios modelos de economía climática y llegar a una estimación del costo social del carbono. Los resultados fueron muy variados. No podían descartar la posibilidad de un costo social casi nulo o de un costo de unos 100 dólares por tonelada.

Además, establecer el nivel del impuesto sobre el carbono a través de una política comercial proteccionista casi garantiza que el proceso estará guiado por la política y no por un intento exhaustivo, científico y económicamente informado de fijar el precio del carbono al costo social marginal de las emisiones. Predigo que cualquiera que sea el precio del carbono implícito en la definición de la "tasa de contaminación exterior" en el plan del senador Cassidy será sostenido por los defensores de un impuesto nacional sobre el carbono, que dirán "¡Ajá! Ésta es la cifra mágica que hemos estado buscando".

Conclusión

La propuesta de tasa de contaminación exterior del senador Cassidy es un impuesto al carbono sobre las importaciones, y perjudicaría a los consumidores igual que otros aranceles. En contra de las intenciones declaradas del senador, nos acercaría un paso más a un impuesto nacional sobre el carbono, basado en una política comercial proteccionista y no en la economía medioambiental.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 30 de octubre de 2023.