Sobre los poderes presidenciales para imponer aranceles, nombrar, destituir, embargar e indultar

La administración entrante parece dispuesta a ejercer una serie de controvertidos poderes ejecutivos. He aquí algunas de las consideraciones jurídicas.

¿Puede el presidente imponer aranceles sin la aprobación del Congreso?

Las leyes recientes otorgan al presidente una autoridad sustancial en materia de aranceles para proteger a las industrias perjudicadas por el comercio mundial, pero los aranceles generales sobre todos los productos extranjeros podrían no resistir la impugnación. Esto es especialmente cierto en el caso de los aranceles impuestos a México y Canadá, que forman parte de un pacto de libre comercio negociado en 2020 por el propio Trump.

Aparte de las preocupaciones legales: Los aranceles suelen ser pagados por el importador. Suponiendo que no aumente la oferta monetaria, su impacto inflacionista dependerá de dos factores principales: (1) La medida en que el arancel se traslade a clientes, trabajadores y proveedores, o sea absorbido por los accionistas. (2) La elasticidad-precio de la demanda, que determinará si cualquier subida de precios se verá compensada por una disminución de las ventas o por otras reducciones de precios.

¿Puede el presidente hacer nombramientos de receso sin la aprobación del Senado?

Normalmente, los nombramientos presidenciales de alto nivel requieren la aprobación del Senado. Pero la Constitución permite nombramientos temporales para las vacantes que se produzcan cuando el Senado no esté reunido. Estos nombramientos deben ser confirmados por el Senado al final de la siguiente sesión del Congreso –es decir, en un plazo máximo de dos años– o caducan. La Constitución también exige que ambas cámaras aprueben cualquier receso superior a tres días. Pero si las dos cámaras discrepan en cuanto al "momento de la suspensión", el presidente "podrá aplazarlas hasta el momento que estime oportuno". Los tribunales no han decidido si un receso unilateral de una sola cámara constituye un desacuerdo sobre el momento del aplazamiento. Los tribunales tampoco han decidido si "tal momento" se refiere al comienzo o al final del aplazamiento, o si el presidente sólo puede aplazar las sesiones que haya convocado en "Ocasiones extraordinarias", como se establece en el artículo I, sección 3.

El Senado también ha celebrado sesiones pro forma, a las que se llama al orden pero en las que no se trata ningún asunto, para impedir que el presidente haga nombramientos de receso. En 2012, durante una de esas sesiones pro forma, el presidente Obama nombró a tres personas para la Junta Nacional de Relaciones Laborales. Pero el Tribunal Supremo, en NLRB v. Canning (2014), invalidó los nombramientos. El juez Breyer (9-0) escribió que el propio Congreso determina cuándo está en periodo de sesiones. Más concretamente, sostuvo que: (1) es necesario un descanso mínimo de diez días para declarar un receso, y (2) las sesiones proforma no son recesos porque el Congreso conserva la capacidad de llevar a cabo negocios. Añadió, sin embargo, que cuando hay un receso legítimo el presidente puede cubrir las vacantes que se produzcan tanto durante el receso como antes del receso –aunque la Constitución sólo se refiere a las vacantes que se produzcan durante el receso.

(El juez Scalia estuvo de acuerdo, al que se unieron Roberts, Alito y Thomas; pero Scalia escribió que los recesos deberían limitarse a las pausas entre sesiones, no dentro de las sesiones; y, afirmó, sólo podrían cubrirse las vacantes que se produjeran durante el receso).

Por supuesto, los presidentes pueden comenzar su mandato el 20 de enero, antes de que se confirmen los nombramientos del gabinete. Pero la solución adecuada es que el presidente haga nombramientos temporales, no que intente eludir las confirmaciones declarando un receso del Senado. Por eso el Congreso promulgó en 1998 la Ley de Reforma de las Vacantes Federales. Prevé nombramientos interinos, que pueden servir hasta 300 días. Las personas que actúan como funcionarios interinos no pueden ser el nominado definitivo, pero sí el primer asistente, otra persona ya confirmada o un empleado superior que cumpla determinados criterios.

¿Puede el presidente destituir a los jefes de agencia antes de que expire su mandato?

La Constitución contempla el nombramiento de los jefes de agencia, pero no su destitución. Hasta 1935, el presidente podía despedir libremente a sus subordinados. Pero en Humphreys Executor v. United States, el tribunal sostuvo que la Comisión Federal de Comercio no ejercía el poder "ejecutivo"; por tanto, si el presidente quería destituir a un comisario de la FTC, sólo podía hacerlo "por causa justificada". En el caso Morrison v. Olson (1988), el tribunal sostuvo que las restricciones de destitución "por causa" del consejero independiente no violaban el principio de separación de poderes porque no aumentaban el poder de una rama a expensas de la otra. En consecuencia, dijo el Tribunal, no se impediría al presidente cumplir su obligación constitucional de garantizar la fiel ejecución de las leyes (El juez Scalia discrepó, argumentando que el enjuiciamiento penal por parte del abogado independiente es una función "puramente ejecutiva").

Pero en 2020, Seila Law v. Consumer Financial Protection Bureau, el presidente del Tribunal Supremo Roberts (5-4) sostuvo que la destitución sólo "por causa" (como ineficiencia, negligencia o mala conducta) violaría la separación de poderes porque la CFPB estaba dirigida por un único director que ejercía un poder ejecutivo sustancial. Roberts llegó a la conclusión de que el Congreso no puede restringir la facultad de destitución del presidente, salvo en los siguientes casos: 1) cuando se destituye a un funcionario inferior –por ejemplo, el consejero independiente– que tiene funciones limitadas y carece de autoridad política o administrativa; o 2) cuando el organismo está dirigido por un órgano pluripartidista, nombrado por mandatos escalonados y que desempeña principalmente funciones "cuasilegislativas" y "cuasijudiciales".

¿Puede el presidente incautar fondos asignados por el Congreso?

El presidente electo Trump ha sugerido que resucitaría la incautación como medio para controlar el gasto federal. Pero la Ley de Control de Embargos (1974) establece que la rescisión de gastos debe ser aprobada por ambas cámaras en un plazo de 45 días. Sin embargo, el Congreso no está obligado a votar sobre una rescisión y ha ignorado la mayoría de las peticiones presidenciales. Aun así, todos los presidentes recientes (desde Reagan en adelante) han apoyado la incautación, al igual que muchos políticos de todo el espectro ideológico (incluidos John McCain, John Kerry, Al Gore y el ex presidente de la Cámara de Representantes Paul Ryan), así como Elon Musk, Vivek Ramaswamy y Russ Voight (elegido por Trump para dirigir la Oficina de Gestión y Presupuesto).

El Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la ICA. Pero en Train contra Nueva York (1975), el tribunal dijo que el presidente Nixon no podía negarse a financiar un proyecto medioambiental después de que el Congreso anulara su veto. Con Trump, si intenta la incautación, es probable que la cuestión vuelva a ser objeto de litigio. De ser así, yo esperaría que el tribunal sopesara la Cláusula de Asignaciones, que establece un techo pero no un suelo para el gasto federal, frente a las preocupaciones sobre la separación de poderes y el deber del presidente de ejecutar fielmente las leyes.

¿Cuáles son las limitaciones del poder de indulto del presidente?

Éstas son las directrices: (1) El presidente puede indultar delitos federales, no delitos estatales ni responsabilidad civil. (2) Un indulto no puede proteger contra delitos futuros, sólo contra acciones pasadas. (3) El poder de indulto se extiende a todos los "Delitos contra los Estados Unidos", sin distinguir entre los procesados y los no procesados.

Hay al menos dos cuestiones abiertas: (1) ¿Puede el presidente indultarse a sí mismo? Probablemente no, pero la cuestión no está resuelta. (2) Con respecto a los indultos preventivos –es decir, los concedidos por delitos que pueden haberse cometido pero que no han sido imputados–, ¿debe el indulto especificar la conducta y el periodo de tiempo? El indulto de Hunter Biden, por ejemplo, sí especificaba el periodo, pero sólo contenía una vaga descripción de lo que podrían haber sido los delitos. Lo mismo ocurría con el indulto de Nixon, que se aplicaba a "todos los delitos contra Estados Unidos que... hubiera cometido o pudiera haber cometido o en los que hubiera participado durante el periodo comprendido entre el 20 de enero de 1969 y el 9 de agosto de 1974". Parece necesario y apropiado un pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre el grado de especificidad requerido.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 20 de diciembre de 2024.