Sobre el "desacuerdo" y la facultad presidencial de aplazar el Congreso

"...en caso de desacuerdo entre [la Cámara y el Senado], con respecto a la hora de la suspensión, [el Presidente] podrá aplazarlas hasta la hora que considere oportuna". - Artículo II, Sección 3

La facultad presidencial de aplazar la sesión del Congreso nunca se ha utilizado. No hay precedentes y los comentarios sobre lo que significa o lo que lo desencadena son escasos. Pero ahora, hay una consideración creíble de la idea que se está discutiendo como parte de la demanda de Trump de un aplazamiento que le permita utilizar nombramientos en receso para eludir completamente el proceso de confirmación del Senado. No sería la primera vez que se plantea la cuestión, ya que Trump la planteó brevemente durante su primer mandato, y el presidente de la Cámara, Mike Johnson, se ha negado a descartar un posible apoyo al plan. 

Es importante, por tanto, que nos hagamos rápidamente una idea de lo que significa exactamente este oscuro fragmento de texto constitucional y de lo que permite y no permite hacer al presidente. 

La posibilidad es incómodamente sugestiva de una de las ideas más firmemente repudiadas en el derecho angloamericano, el intento de Carlos I de gobernar sin el Parlamento. No acabó bien, por decirlo suavemente, para ninguna de las partes en litigio ni para la nación en su conjunto. Los redactores de la Constitución eran muy conscientes de ello y trataron conscientemente de evitarlo limitando explícitamente el poder del jefe del Ejecutivo para interferir con el Legislativo. 

Como escribe Ed Whelan en NRO, el esquema básico de la idea es el siguiente: la Cámara de Representantes (presumiblemente más dispuesta, aunque eso no es nada seguro con una mayoría republicana tan ajustada) aprobaría una resolución concurrente por la que se levantaría la sesión del Congreso, que es el procedimiento normal. El Senado no estaría de acuerdo. Trump podría entonces alegar que las dos cámaras están en "desacuerdo" y levantar la sesión cuando quisiera. Para permitir los nombramientos en receso sería necesario un aplazamiento de al menos diez días. Pero en teoría podría extenderse casi un año entero, hasta la próxima convocatoria anual del Congreso por mandato constitucional el 3 de enero de 2026, según la 20ª Enmienda. 

¿Sería este escenario realmente un "desacuerdo... con respecto al tiempo de aplazamiento" como contempla la Constitución? Parecería que sí en la práctica, pero yo diría que no en cuanto al procedimiento formal. En resumen, el hecho de que la Cámara apruebe una resolución de aplazamiento mientras que el Senado simplemente no toma ninguna medida no sería un desacuerdo entre ellos (Para mayor claridad, supondré que la Cámara intenta aplazar la sesión y el Senado se opone, aunque el mismo análisis se aplicaría a la inversa). 

El desacuerdo requiere acciones contradictorias por parte de la Cámara y el Senado. Cada uno de ellos debe aprobar resoluciones de aplazamiento, especificando fechas propuestas diferentes. Esta es tanto una lectura más justa del lenguaje llano de la cláusula como una interpretación necesaria para evitar resultados absurdos. En la práctica, esto significa que el Senado puede impedir un aplazamiento presidencial sin tomar ninguna medida para discrepar oficialmente con la Cámara. 

Incluso en el curso normal de los asuntos, las dos cámaras no actúan simultáneamente. Entre la aprobación de una resolución de aplazamiento por una cámara, transcurre algún tiempo... minutos, horas, días... antes de que la otra cámara pueda estar de acuerdo. Si la mera falta de acción basta para crear un "desacuerdo", entonces el presidente podría intervenir durante esta ventana de tiempo en cualquier momento en que el Congreso levante la sesión. Esta no era claramente la intención, ni sería una definición razonable de la palabra desacuerdo. 

Un desacuerdo sólo se produce cuando una cámara expresa realmente su desacuerdo con la otra. Esto requiere acción, no simplemente inacción. Significa adoptar una resolución de aplazamiento conflictiva propia. O, como mínimo, realizar una votación en el hemiciclo y rechazar afirmativamente la propuesta de resolución de aplazamiento, algo que el Senado no tiene obligación de hacer. Hasta entonces, el Senado podría estar de acuerdo con la Cámara y no ha dicho lo contrario. Aunque la realidad política fuera evidente, no se habría puesto en marcha ningún mecanismo formal de desacuerdo. 

También podría esgrimirse otro argumento razonable: si la Cámara desea levantar la sesión mientras que el Senado no desea hacerlo, ¿se trata de un desacuerdo sobre el "momento" del levantamiento? Este calificativo debe interpretarse en el sentido de que significa algo, en virtud del canon contra la interpretación del lenguaje constitucional como mero superávit. De lo contrario, la disposición diría desacuerdo sobre el aplazamiento y no sólo sobre el momento del aplazamiento. El primero no sería un conflicto sobre la programación de la acción en cuestión, sino sobre si hacerla o no, en cualquier momento. Si se comparan los otros poderes de la Constitución para fijar la hora, que el Congreso ejerce sobre las elecciones presidenciales y parlamentarias, resulta obvio que fijar una hora es algo distinto de decidir si se va a hacer o no la cosa en cuestión. 

Más concretamente, ¿qué ocurre si el presidente más la Cámara pretenden levantar la sesión del Congreso pero el Senado no lo acepta como válido? Ya sea por una de estas interpretaciones o por alguna otra, como la idea de que el aplazamiento presidencial sólo se aplica a las sesiones extraordinarias convocadas por el presidente, como sugiere mi colega Thomas Berry. Otras teorías implicarían la interacción entre las fechas establecidas por ley y el aplazamiento por mecanismos no estatutarios, distinciones entre el poder de aplazar ambas cámaras del Congreso frente al de aplazar sólo una de ellas, o argumentos sobre quién tiene el poder de volver a convocar al Senado y con qué autoridad. 

Llegados a este punto, lo correcto sería que el Senado siguiera reuniéndose a las horas previamente fijadas para tratar sus asuntos. La mayoría seguiría constituyendo quórum. Si la proclamación de aplazamiento del presidente es nula y sin efecto, no hay otra forma de que el Senado haga valer esa posición que tratarla como una nulidad, un acto sin más fuerza que si usted o yo intentáramos aplazar el Congreso. 

Este escenario se adentraría de lleno en una crisis constitucional, sin duda, un Senado cuya existencia misma es negada por el presidente y la Cámara. El vicepresidente Vance, como presidente del Senado, podría presentarse en persona en el Capitolio y repetir la postura de que se levanta la sesión. Sin embargo, esto se convierte rápidamente en una contradicción bastante absurda: si el Senado no está reunido, no hay nada que el vicepresidente pueda presidir. Reclamar el mazo sería conceder el punto. Y si declina reclamar su facultad constitucional de presidir, el cargo pasaría, según las reglas normales del Senado, al presidente pro tempore o a la persona que éste designe. 

Hasta ahora, todo esto ofrece pocas oportunidades de intervención judicial directa, ninguna vía clara para que alguien con capacidad para presentar un caso justiciable. Pero dado que el objetivo del ejercicio sería que Trump hiciera nombramientos de receso en la rama ejecutiva, esto plantearía un desafío en línea con NLRB v. Canning a la legitimidad de esos nombramientos, por cualquier persona afectada por sus supuestas acciones. Y aunque Canning no se refería directamente a la facultad presidencial de levantar la sesión, sí defiende la proposición general de que el Senado está en sesión cuando el Senado dice que está en sesión. Esto se deduce del hecho de que cada cámara tiene el poder de determinar las reglas de sus procedimientos, incluyendo la decisión de disputas sobre esas reglas. Si el tribunal rechazara o validara los nombramientos en receso reclamados, eso decidiría efectivamente la cuestión subyacente. 

Todo esto bien podría ser discutible, y ciertamente podemos esperar que siga siendo teórico. La Casa Blanca podría desistir de la idea de intentar aplazar el Congreso. Tan sólo dos o tres tránsfugas republicanos en la Cámara podrían negar la mayoría necesaria allí, por lo que no habría base para alegar desacuerdo entre las cámaras. El Senado podría proceder a confirmar la mayoría, si no todos, los nombramientos del Gabinete de Trump, con la demanda de nombramientos de receso cayendo por el camino como consecuencia. O el Senado podría mantenerse firme y rechazar a los candidatos, defendiendo su prerrogativa constitucional.

Pero si se invoca el poder presidencial de aplazamiento, debería reconocerse no solo como un abuso grave y que desafía las normas de un poder constitucional procesalmente válido. Por el contrario, sería inconstitucional. El Senado tendría motivos firmes para ignorarlo, y el Tribunal Supremo podría razonablemente darle la razón.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 18 de noviembre de 2024.