¿Se ha financiado la Ley de recortes fiscales y empleo?

En el momento de su aprobación, el Comité Conjunto de Fiscalidad previó que la Ley de recortes fiscales y empleo (TCJA, por sus siglas en inglés) de 2017 reduciría los ingresos en 1,5 billones de dólares a lo largo de diez años. Sin embargo, como la ley impulsó la inversión, los salarios y el crecimiento económico, los ingresos superaron las proyecciones estáticas que no tenían en cuenta la respuesta dinámica de la economía a los recortes fiscales.

Las proyecciones dinámicas de la Tax Foundation de 2017 implican que los recortes fiscales se habrán amortizado en 2028. La recaudación real de impuestos y las proyecciones actuales de la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO) –que se han visto afectadas significativamente por la legislación intermedia y los acontecimientos económicos imprevistos– muestran que los ingresos se han recuperado casi por completo de los recortes de 2017. Sin embargo, hacer permanente la TCJA en 2025 sin reformas adicionales probablemente reduciría permanentemente los ingresos por debajo de la línea de base de 2017.

La TCJA podría haberse pagado a sí misma, con el tiempo

Un recorte fiscal que impulse la economía y, por tanto, aumente el crecimiento de los ingresos por encima de las estimaciones estáticas del Gobierno tendrá tres fases. Inicialmente, los ingresos caen por debajo de la línea de base antes del recorte de impuestos. Si después de la rebaja los ingresos crecen más deprisa que antes de la reforma, se alcanzará el punto de equilibrio. La rebaja fiscal se habrá amortizado cuando las pérdidas acumuladas de ingresos anteriores al punto de equilibrio sean iguales a los mayores ingresos posteriores al punto de equilibrio.

Si aceptamos la premisa de que algunos recortes fiscales dan lugar a una economía permanentemente más grande, existe un subconjunto de reformas que darán lugar a un punto de equilibrio de ingresos. Y si ese punto de equilibrio existe, la cuestión no es si la rebaja fiscal se amortiza, sino cuándo se amortiza.

El gráfico 1 utiliza datos de las proyecciones de 2017 de la Tax Foundation sobre los ingresos federales tras la TCJA, ajustados por la inflación imprevista y proyectados más allá de 2024 con un modelo lineal simple[1]. El gráfico muestra que, en comparación con la base de referencia ajustada de la CBO antes de la rebaja fiscal, los ingresos están cerca de alcanzar el punto de equilibrio en 2023 y superan la base de referencia de 2017 en 2024.

Estas estimaciones extrapoladas implican que los déficits acumulados entre 2018 y 2023 (1,4 billones de dólares) se compensarán totalmente con superávits anuales en 2028. Esto se debe al efecto combinado del crecimiento económico y de muchas disposiciones temporales que expiran entre 2022 y 2026. Suponiendo que la ley se convierta en permanente, el punto de equilibrio se retrasa hasta aproximadamente 2027, y la ley se amortiza en 2033. Más allá de 2033, la TCJA podría reducir el déficit.

Es probable que estas estimaciones subestimen los efectos económicos reales de los recortes fiscales y, por tanto, los ingresos adicionales debidos al crecimiento de la economía. Utilizando las respuestas reales de las empresas a los recortes fiscales, Gabriel Chodorow-Reich y sus coautores han estimado que la TCJA dará lugar a un aumento a largo plazo del stock de capital del 7,2%, aproximadamente un 50% más que las estimaciones subyacentes de la Tax Foundation, que impulsan el crecimiento del PIB.

La historia real es más complicada

Un análisis reciente de la Tax Foundation sobre cómo evolucionaron los ingresos fiscales federales desde 2017 explica que la previsión de ingresos es una herramienta limitada, que se vuelve rápidamente obsoleta por eventos intervinientes. Además de la alta inflación no anticipada, "una creciente guerra comercial, una pandemia, una guerra en Europa y un nuevo conflicto en Medio Oriente han impactado cada uno en los ingresos fiscales". El Congreso aplicó numerosos cambios fiscales en respuesta a la pandemia, los desastres naturales, la Ley CHIPS y la Ley de Reducción de la Inflación, cada uno de los cuales redujo la recaudación de ingresos. La inmigración, mayor de lo previsto, también ha impulsado los ingresos más de lo que preveían los analistas del gobierno.

La Figura 2 se basa en la metodología de la Tax Foundation para mostrar la previsión de ingresos de 2017 de la CBO ajustada a la inflación (ajustada por la inflación imprevista de la era de la pandemia), los ingresos federales reales hasta 2023 y los ingresos de la ley actual previstos por la CBO hasta 2033.

Los datos muestran que en 2021 y 2022, los ingresos reales superaron las previsiones de la CBO anteriores a la TJA debido, en parte, a la pandemia y a los cambios en el impuesto de sociedades. Sin embargo, los ingresos disminuyeron por debajo de la previsión anterior a la ley en el año siguiente. Aceptando todos los cambios económicos y legislativos que redujeron los ingresos, se prevé que los ingresos reales vuelvan a alcanzar el punto de equilibrio en 2026 y se mantengan cerca de la tendencia anterior a la TJA. El déficit acumulado (la diferencia entre la base de referencia de 2017 y los ingresos reales) entre 2018 y 2025 es de unos 680.000 millones de dólares. En 2033, el déficit neto total se reducirá a 220.000 millones, pero no se prevé que el déficit acumulado llegue a cero.

Las numerosas disposiciones temporales de la ley complican la evaluación de los efectos a largo plazo de la TCJA sobre los ingresos. Hacer permanentes los recortes fiscales en 2026 sin reformas adicionales reduciría permanentemente los ingresos reales por debajo de la base de referencia de 2017 de la CBO.

Recortes fiscales, déficit y crecimiento económico

Como demostró la TCJA, si los recortes fiscales favorecen suficientemente el crecimiento, los ingresos positivos en años posteriores pueden compensar los efectos iniciales sobre el déficit. Sin embargo, si un recorte fiscal no es lo suficientemente favorable al crecimiento, reducirá permanentemente los ingresos. En última instancia, el objetivo de un recorte fiscal debería ser reducir los ingresos. Si los efectos económicos y de comportamiento resultantes de un recorte fiscal son tan grandes que dan lugar a un aumento de los ingresos que lo compensa totalmente, significa que el tipo impositivo probablemente sigue siendo demasiado alto y debería reducirse más.

Los recortes fiscales que más favorecen el crecimiento tienden a ser cambios permanentes que aumentan el rendimiento de la inversión después de impuestos, como la desgravación fiscal de las empresas, la reducción de los impuestos de sociedades y la reducción de los impuestos sobre las plusvalías. Estos tipos de cambios pueden financiarse, al menos en parte, con déficit sin empeorar las perspectivas fiscales a largo plazo (y podrían mejorarlas).

Los recortes fiscales para trabajadores y consumidores también tienen efectos económicos positivos –como el fomento del trabajo y la iniciativa empresarial–, pero la mayoría no son lo suficientemente favorables al crecimiento como para esperar que una economía más grande compense la mayor parte de los menores ingresos. Los recortes fiscales individuales siguen mereciendo la pena, pero deben ir acompañados de recortes del gasto para garantizar que la reducción de ingresos sea sostenible.

Mientras el Congreso se prepara para la expiración de la TCJA, los déficits y la deuda dominarán el debate. El Congreso gasta actualmente 2 billones de dólares más de lo que recauda en ingresos, y ningún recorte fiscal favorable al crecimiento puede arreglar un desequilibrio presupuestario de 2 billones de dólares (y en aumento). Para mantener los impuestos bajos a largo plazo, el Congreso debe recortar el gasto con decisión y dar prioridad a las reformas fiscales más favorables al crecimiento.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 31 de julio de 2024.

[1] Proyecciones ajustadas de la Tax Foundation para 2017 desde aquí. La línea de base ajustada de 2017 de la CBO utiliza la línea de base de junio de 2017 y las perspectivas presupuestarias a largo plazo de marzo de 2017, ajustadas utilizando los supuestos económicos adjuntos. Las proyecciones de ingresos originales se ajustan mediante un factor de ajuste anual, que es la proyección del IPCU de 2017 dividida por la proyección del índice del IPCU de 2017 inflada por la diferencia entre las tasas de inflación proyectadas y las reales o las proyecciones actualizadas de 2024.