Por qué debemos desconfiar de los controles de exportación

En las últimas semanas, EE.UU. y sus aliados impusieron sanciones económicas sin precedentes, incluidos los controles de exportación multilaterales, contra Rusia como respuesta a su invasión a Ucrania. Al anunciar sus controles de exportación, el Departamento de Comercio de EE.UU. señaló: “La invasión de Rusia a Ucrania viola flagrantemente el derecho internacional, es contraria a los intereses de seguridad nacional y política exterior de EE.UU. y debilita el orden, la paz y la seguridad mundiales”. Agregó que el objetivo de los controles de exportación de EE.UU. es “restringir el acceso de Rusia a los artículos que necesita para proyectar poder y cumplir sus ambiciones estratégicas”. 

En teoría, los controles de exportación pueden ser una herramienta poderosa para proteger y promover los intereses de EE.UU., incluida la política exterior y las consideraciones tecnológicas. Al restringir la exportación de ciertos productos o servicios, EE.UU. puede evitar que un adversario extranjero obtenga una herramienta que podría usar contra los intereses de EE.UU., o podemos detener el progreso tecnológico de un competidor como los productos 5G de Huawei. Al mismo tiempo, el uso excesivo de controles de exportación puede resultar fácilmente contraproducente. Obviamente, tiene sentido que EE.UU. prohíba la exportación de los materiales necesarios para fabricar un arma nuclear, pero es un cálculo más difícil cuando el producto o servicio en cuestión tiene aplicaciones tanto civiles como militares, como los semiconductores. Los formuladores de políticas en EE.UU. que estén considerando futuros controles de exportación deben implementar algunas medidas básicas para garantizar una calibración adecuada entre la seguridad nacional y garantizar el libre flujo relativo de bienes y servicios a través de las fronteras, lo cuál es fundamental para la continua prosperidad estadounidense y, en última instancia, para la seguridad nacional. 

Primero, los formuladores de políticas deben ser juiciosos al invocar la “seguridad nacional” como justificación para restringir el comercio internacional. Los equivocados aranceles de “seguridad nacional” de la administración Trump sobre el acero y el aluminio importados de prácticamente todos los países del mundo, incluida Ucrania, fueron un claro abuso del estatuto relevante. Los aranceles provocaron represalias extranjeras predecibles, hicieron que los productores nacionales que usaban acero fueran menos competitivos a nivel mundial debido a los precios más altos de los insumos y fomentaron la desconfianza entre aliados de larga data. También debilitaron las futuras invocaciones de EE.UU. a la “seguridad nacional” al establecer un precedente de que Washington puede encubrir un proteccionismo agresivo bajo una bandera relacionada con la defensa. Los formuladores de políticas deberían brindar una definición restringida de “seguridad nacional” vinculada a la defensa y los bienes y servicios relacionados con la defensa, a diferencia de los aranceles de la administración Trump, que cubrían productos no relacionados con la defensa, como las barras de refuerzo de acero. 

En segundo lugar, los formuladores de políticas deben considerar las implicaciones económicas de sus acciones. Algunos en Washington consideran que las sanciones y los controles de exportación no tienen costo. Sin embargo, al igual que los aranceles a la importación, las restricciones a la exportación pueden perjudicar a las empresas exportadoras nacionales (que pierden ventas en el extranjero o se ven obligadas a vender a precios más bajos) o a las empresas importadoras a las que se les niega el acceso a los insumos mediante acciones extranjeras de “imitación” como represalia, lo que reduce la inversión y el crecimiento económico a nivel doméstico. Por lo tanto, un régimen de control de exportaciones demasiado restrictivo plantea riesgos significativos a largo plazo para la economía estadounidense. Eric Hirschhorn, subsecretario de comercio para la industria y la seguridad durante la mayor parte de la administración de Obama, señaló “cuando controlamos unilateralmente cualquier tecnología con demasiada fuerza, existe una buena probabilidad de que expulsemos la investigación y el desarrollo, y, en última instancia, la producción al extranjero”. Asimismo, un régimen estricto de control de las exportaciones podría disuadir a las empresas extranjeras de establecer operaciones en EE.UU. Si bien existe un nexo de seguridad nacional más fuerte involucrado con la invasión de Ucrania por parte de Rusia que, digamos, las importaciones de acero de Canadá, nuestra historia reciente de restricciones comerciales basadas en la seguridad debería hacer que los formuladores de políticas se detengan a pensar en imponer controles de exportación en el futuro. Las preocupaciones económicas no deben tomarse a la ligera.  

En tercer lugar, incluso cuando se trata de un elemento de seguridad nacional legítimo y la amenaza supera los costos económicos potenciales de las restricciones a la exportación, las sanciones unilaterales deben evitarse en todas las circunstancias, excepto en las más raras. En un mundo globalizado con varios proveedores de prácticamente todos los productos, los controles de exportación unilaterales pueden perder su eficacia y simplemente dañar a las empresas estadounidenses y a la economía nacional en general. Si un adversario extranjero, por ejemplo, puede obtener un producto de un proveedor no estadounidense no sujeto a sanciones, el control de exportaciones simplemente niega las ventajas a su competidor de EE.UU., desvía el comercio a un productor menos eficiente y no hace nada para mejorar la seguridad nacional de EE.UU. u otros intereses. Por ejemplo, Martin Chorzempa del Instituto Peterson para la Economía Internacional señaló recientemente que menos del 3% de las importaciones rusas provinieron de EE.UU. en 2020. Con tan poco comercio con Rusia, es poco probable que los controles unilaterales de exportación tengan el impacto deseado. En este caso, dado que la Unión Europea (un socio comercial mucho más importante de Rusia) y otros gobiernos están trabajando en conjunto con Washington, es mucho más probable que los controles logren sus objetivos declarados que un esfuerzo unilateral de EE.UU.

En cuarto lugar, los encargados de formular políticas deben establecer procedimientos transparentes antes y después de que se haya implementado los controles de exportación para garantizar que no sean excesivamente dispendiosos. En un principio, el poder ejecutivo debe trabajar en estrecha colaboración con el sector privado para determinar si existen formas de mitigar los riesgos potenciales para la seguridad nacional al exportar el producto o servicio en cuestión, así como para comprender el efecto económico completo del control de exportación propuesto. Además, tiene sentido establecer un proceso de revisión judicial eficiente y ordenado que permita que las apelaciones se escuchen rápidamente. Una vez que se ha impuesto un control, debe haber un proceso de revisión anual sencillo para determinar si los riesgos de seguridad nacional aún justifican el control de exportación. Del mismo modo, el control de exportaciones debe expirar después de un período de tiempo y la carga pasa al gobierno para demostrar que levantar el control de exportaciones pone en peligro la seguridad nacional. 

Finalmente, las sanciones deben ser lo más específicas posible. Existe un alto potencial de que las sanciones perjudiquen a los ciudadanos comunes sin lograr los objetivos políticos deseados. Académicos serios han cuestionado la eficacia de varias sanciones a lo largo del tiempo. Pero donde las sanciones amplias están justificadas, como lo están en Rusia, deben aplicarse enérgicamente para garantizar el cumplimiento. 

EE.UU. es un líder mundial en investigación y desarrollo de tecnologías de punta. Dichos productos y servicios llegan a los consumidores de todo el mundo y permiten que EE.UU. domine las alturas dominantes de la economía del siglo XXI. También dependen del acceso a cadenas de suministro globales y talento. Una economía nacional fuerte y vibrante, además, es imperativa para proteger la seguridad nacional de los EE.UU. y garantizar que la nación tenga suficientes recursos en tiempos de emergencia nacional real. Estas barandillas básicas pueden ayudar a garantizar que EE.UU. no obstaculice su competitividad a largo plazo al restringir indebidamente las exportaciones de bienes y servicios.

Este artículo fue publicado originalmente en The DIspatch (EE.UU.) el 13 de abril de 2022.