Gobierno dividido

La elección del 5 de junio desembocará en un gobierno con enorme poder o en uno enfrentado al Congreso. Si gana Keiko Fujimori, un solo partido controlará el Legislativo y el Ejecutivo. Una presidencia de Pedro Pablo Kuczynski, por el contrario, resultaría en lo que los académicos estadounidenses llaman gobierno dividido —un gobierno cuyo poder Ejecutivo y Legislativo son controlados por diferentes partidos—.

Por eso, Federico Salazar tiene mucha razón al advertir en estas páginas que estas elecciones se tratan no solo de escoger entre dos propuestas políticas, sino sobre “el tipo de poder político que se puede construir”.

Los sistemas democráticos presidencialistas fueron diseñados para garantizar pesos y contrapesos en la gobernanza y la competencia política entre el Ejecutivo y el Congreso. Esa es la teoría. ¿Qué nos enseña la práctica? EE.UU., la democracia más vieja del mundo, es el caso más estudiado. Guardando distancia, su experiencia ofrece lecciones para otros sistemas presidencialistas como el peruano.

Según un estudio histórico publicado por la Universidad de Harvard, lejos de poder contar con una separación de poderes confiable, el sistema estadounidense –que es el modelo que tantos países siguen– frecuentemente se agobia por los partidos políticos. Cuando un partido es mayoría en el Congreso y controla el Ejecutivo, socava el equilibrio de poderes, pues la lealtad partidaria de quienes gobiernan toma mayor fuerza que la lealtad hacia los electores o al diseño constitucional.

El Gobierno Estadounidense funciona mejor o “menos mal” cuando hay un gobierno dividido, según el reconocido economista William Niskanen. Hace unos años, él documentó que los gobiernos divididos tienden a ser más responsables respecto al gasto público. Desde la época de la Guerra Fría, el incremento del gasto bajo gobiernos “unificados” (cuando el mismo partido controla el Congreso y el Ejecutivo) es más que tres veces superior al del incremento bajo gobiernos divididos. El gobierno dividido de Bill Clinton, por ejemplo, aumentó el gasto mínimamente. George W. Bush contó con una mayoría congresal del mismo Partido Republicano, que supuestamente favorece la disciplina fiscal, y elevó el gasto enormemente.

La experiencia estadounidense también muestra que gobiernos divididos incrementan la probabilidad de que las grandes reformas sean duraderas, pues por definición recibieron apoyo de la oposición. Así fue que el gobierno dividido de Ronald Reagan pudo implementar reformas impositivas sustanciales en los ochenta y que Clinton pudo reformar el Estado benefactor. El presidente demócrata Barack Obama, por otro lado, implementó con las justas una reforma fundamental al sistema de salud cuando su partido controlaba el Congreso y cuando los republicanos y un enorme porcentaje de la población se opusieron. No sorprende que el ahora candidato presidencial por el Partido Republicano, Donald Trump, prometa deshacer esa ley.

La probabilidad de participar en una guerra también se reduce con un gobierno dividido. “En 200 años de historia estadounidense, cada uno de nuestros conflictos que involucran a combatientes en tierra por más de una semana han sido iniciados por gobiernos unificados”, observó Niskanen en el 2006.

Para suerte de EE.UU., sus ciudadanos tienden a desconfiar del poder concentrado. Es por ello que la mayoría del tiempo votan a favor de un gobierno dividido. Así sucedió después de los primeros años de la administración de Obama.

¿Qué quiere decir esto para el Perú? Si el control mayoritario de un partido puede tener consecuencias negativas en un país avanzado de instituciones fuertes, los peruanos deberían tener mucha más cautela a la hora de asignar el poder. La última vez que el Ejecutivo gozó de mayoría absoluta en el Congreso fue con Alberto Fujimori. Y como nos recuerda Salazar, se abusó de ese poder y se vulneró la Constitución.

No es que no puedan ocurrir abusos bajo gobiernos divididos, o que un gobierno con mayoría congresal vaya a repetir los abusos de Fujimori padre. Solo que el riesgo de abuso incrementaría. El Perú es hoy un país más ‘normal’ que hace 20 años, pero sus instituciones todavía siguen siendo débiles. Desconfiar de cualquier gobierno que tiene demasiado poder me parece una actitud saludable. Tiene sentido tomar en serio los beneficios del gobierno dividido en cualquier elección.

Este artículo fue publicado originalmente en El Comercio (Perú) el 28 de mayo de 2016.