Los minerales críticos de China y la seguridad nacional

A fines de septiembre, el Presidente Donald Trump invocó sus poderes en virtud de la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia (IEEPA, por sus siglas en inglés) para considerar la dependencia estadounidense de las importaciones de “minerales críticos” de adversarios extranjeros como una emergencia nacional. Entre esos minerales se encuentran los llamados minerales raros de la tierra, los cuales son insumos utilizados en la producción de equipos y sistemas de alta tecnología y aquellos relacionados con la defensa. 

En un comunicado ante el Congreso anunciando su orden ejecutiva, el presidente señaló, “Aunque estos minerales son indispensables para nuestro país, actualmente carecemos de la capacidad para producirlos de manera procesada en las cantidades en que los requerimos…[Nuestra] seguridad nacional, política exterior, y economía requieren una oferta consistente de cada uno de estos minerales”.

La orden ejecutiva instruye al Secretario del Interior (en consulta con los departamentos de Tesorería, Defensa, y Comercio) de investigar el grado al cual EE.UU. depende de importaciones de minerales críticos y que emita un reporte al presidente dentro de 60 días. Ese reporte debería recomendar acciones del poder ejecutivo, “las cuales podrían incluir la imposición de aranceles o cuotas u otras restricciones a las importaciones en contra de China y otros adversarios extranjeros fuera del mercado cuyas prácticas económicas amenazan con socavar la salud, crecimiento y resiliencia de EE.UU., u otra acción adecuada, consistente con el derecho aplicable”.

El fantasma de China restringiendo sus exportaciones de minerales raros de la tierra hacia EE.UU. en respuesta a las cada vez mayores restricciones estadounidenses sobre las exportaciones de semiconductores, equipos para fabricar semiconductores, y otros componentes de alta tecnología hacia China es una verdadera posibilidad —uno de los costos significativos que Huan Zhu y yo advertimos cuando la administración estaba considerando ampliar sus restricciones a principios de este año (cosa que hizo). De hecho, China ya ha demostrado su disposición de hacer sentir su dominio en la producción de minerales raros de la tierra en 2010, cuando se negó a exportar los minerales críticos a Japón en respuesta a la detención por parte del gobierno de Tokyo de un barco chino. Posteriormente, China impuso unas restricciones más amplias sobre las exportaciones de minerales raros de la tierra y otros minerales que condujo a cuestionamientos formales ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) por parte de EE.UU., Japón y la Unión Europea, resultando, eventualmente, en que Pekín se retractara de sus prácticas ofensivas.

Ahora que el proceso de resolución de disputas del OMC está extinto —gracias a las acciones e inacciones de EE.UU.— y que el acceso de las empresas chinas a los semiconductores estadounidenses y otra tecnología ha sido severamente obstaculizado por las restricciones sobre las exportaciones estadounidenses, los cálculos de Pekín seguramente han cambiado.  

Durante las últimas décadas, los fabricantes estadounidenses de electrónicos avanzados, equipos médicos, baterías para automóviles, vehículos, componentes de energía verde, y casi todo sistema avanzado de armas, incluyendo los misiles Tomahawk y los aviones de combate F-35 se han vuelto cada vez más dependientes de fuentes chinas de minerales raros de la tierra. En 2018, China constituía 71 por ciento del volumen de minerales raros de la tierra producidos a nivel global y 74 por ciento del volumen de las importaciones estadounidenses. 

No es que los minerales raros de la tierra no existan en EE.UU., pero esa producción doméstica se volvió menos viable porque los costos de producción en EE.UU. eran relativamente altos, y los costos regulatorios de la minería estadounidense y operaciones de refinación estaban aumentando. La extracción y el procesamiento de los minerales raros de la tierra requiere de técnicas consideradas especialmente perjudiciales para el ambiente y han estado sujetas a regulaciones relativamente estrictas en EE.UU. y en la mayoría de los países desarrollados. 

Como insumos de nuestra tecnología y sistemas de defensa más sofisticados, los minerales raros de la tierra son vitales para la seguridad y defensa económica. La administración y el congreso ya saben de esto, y conocen que los fabricantes estadounidenses dependen significativamente de los minerales raros de la tierra refinados en China. Hace 15 meses, el Departamento de Comercio publicó un reporte requerido por una orden ejecutiva de diciembre de 2017 con el objetivo de crear una “Estrategia federal para asegurar una oferta segura y confiable de minerales críticos”, la cual encontró que EE.UU. era “dependiente de las importaciones (importaciones son superiores al 50 por ciento del consumo anual) para 31 de los 35 minerales designados como críticos por el Departamento del Interior”. 

Eso nos lleva a una pregunta obvia: ¿A qué se deben los aranceles u otras restricciones sobre las importaciones? Ya sabemos que los minerales raros de la tierra están escasos. Ya sabemos que nuestra dependencia de las importaciones chinas es significativa. Ya sabemos que los aranceles son impuestos. Ya sabemos que cuando le cobras un impuesto a algo, obtienes menos de eso. Bueno, en más de una ocasión, el Representante Comercial de EE.UU. Robert Lighthizer ha argumentado que los aranceles son un tónico legítimo contra la dependencia excesiva de las importaciones. Él argumenta que los aranceles —sobre los equipos médicos, por ejemplo— fomentarán la construcción de la capacidad y producción doméstica. Bueno, puede ser que luego de un largo periodo con altos aranceles, algún inversionista intrépido se de cuenta de las rentas que podría obtener y esté dispuesto a absorber los costos superiores de producción y regulatorios para construir facilidades de producción en EE.UU. Por supuesto, aquello implica costos mucho más altos y una reducción del bienestar nacional, pero quizás esa es una parte justificable del precio de comprar más (o la percepción de más) seguridad económica y nacional. 

La dependencia excesiva de cualquier fuente es una receta para la incertidumbre y el riesgo perpetuos. La respuesta óptima ante la incertidumbre es la diversificación. Restringir las importaciones para obligar a que se repatríen las cadenas de suministro y la autarquía no constituyen una diversificación. Esto sería simplemente otra forma de dependencia a un costo más alto. 

En lugar de restringir las importaciones, las herramientas de la política estadounidense deberían buscar remover los impedimentos innecesarios para producir y refinar a nivel doméstico, mientras que trabajan con otros países para hacer lo mismo. Cuando la seguridad nacional se demuestra de manera convincente que está legítimamente expuesta al riesgo de escasez de oferta, la política debería fomentar la acumulación de stocks domésticos y un programa para supervisar su operación eficiente de tal manera que esta política no distorsione el mercado. 

Este artículo de Bloomberg recientemente escrito por el ex Secretario de Defensa James Mathis y otros ofrece algunas buenas ideas y provee más contexto y muchos datos importantes acerca de la producción, refinación, y consumo de los minerales raros de la tierra. 

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (EE.UU.) el 1 de octubre de 2020.