El federalismo estadounidense puede hacer frente a la extralimitación del Ejecutivo

Desde la victoria de Donald Trump en las elecciones de 2016, las jurisdicciones "santuario" se han convertido en un foco de controversia política y jurídica. Las políticas santuario son adoptadas por gobiernos estatales y locales que se niegan a ayudar a los funcionarios federales a hacer cumplir determinadas leyes federales. Pueden considerarse como intentos de construir una especie de muro legal alrededor de un estado o municipio.

Por ejemplo, en el primer mandato de Trump, los santuarios de inmigración prohibieron a las fuerzas de seguridad locales ayudar a hacer cumplir algunas leyes federales de inmigración. Esas políticas han sido imitadas por los estados conservadores que aprueban leyes de santuario de armas. En el futuro, especialmente si Trump vuelve al poder, es muy posible que veamos controversia sobre otros tipos de santuarios, como los gobiernos estatales y locales que tratan de proteger el derecho al aborto.

Las políticas de santuario tienen sus defectos y limitaciones. Pero tienen un sólido fundamento constitucional y son un control útil del poder federal, especialmente de los presidentes extralimitados de ambos partidos. Por tanto, merece la pena analizar cómo funcionan las políticas de santuario y sus fundamentos constitucionales.

Qué son las políticas santuario

Las políticas santuario son leyes y reglamentos adoptados por los gobiernos estatales y locales que deniegan la asistencia a los funcionarios federales que tratan de hacer cumplir determinadas leyes federales. Actualmente, las políticas santuario más extendidas son los santuarios de inmigración liberales de izquierda. En los últimos 20 años, numerosas "ciudades santuario" y "estados santuario" liberales han adoptado políticas que prohíben a sus organismos encargados de hacer cumplir la ley ayudar en la deportación de muchas categorías de inmigrantes indocumentados, normalmente los que no han sido condenados por delitos graves. Dependiendo de cómo se cuente, hay 11 o 12 "estados santuario" y docenas de gobiernos locales con políticas similares.

En los últimos años, los santuarios de inmigración izquierdistas han sido imitados por los santuarios de armas conservadores, empezando por Montana. Las leyes santuario de armas –o "Leyes de Protección de la Segunda Enmienda", como les gusta llamarlas a sus defensores– niegan la cooperación con la aplicación de diversas leyes federales de control de armas. Tres estados –Idaho, Missouri y Wyoming– tienen leyes de santuario de armas en toda regla, por lo que han obtenido la calificación de "oro" de Gun Owners of America (un grupo de defensa de los derechos de las armas). Otros siete estados rojos tienen una legislación más limitada.

Las leyes santuario suelen compararse con la "anulación", la idea de que los estados pueden anular las leyes federales dentro de su territorio. La anulación, por supuesto, tiene una reputación terrible debido a su asociación con la defensa de la esclavitud y (más tarde) de la segregación por parte de los estados del sur. Pero hay una distinción importante entre las leyes santuario y la anulación.

Los partidarios de la anulación sostienen que las leyes federales en cuestión son completamente nulas y que los estados tienen derecho a impedir activamente su aplicación en su territorio. En cambio, las jurisdicciones santuario no afirman necesariamente que las leyes en cuestión sean nulas. Simplemente les niegan la ayuda de los gobiernos estatales y locales, en particular de los organismos encargados de hacer cumplir la ley. Por ejemplo, se niegan a ayudar a hacer cumplir las leyes pertinentes, o a proporcionar información a los organismos federales encargados de hacer cumplir la ley. Pero los federales siguen siendo libres de intentar hacer cumplir esas leyes utilizando únicamente sus propios recursos y personal.

En este sentido, las jurisdicciones santuario no son en realidad santuarios completos. Los inmigrantes indocumentados protegidos por santuarios de inmigración aún pueden ser capturados y deportados por el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE) u otras agencias federales. Los propietarios de armas protegidos por los santuarios de armas pueden, del mismo modo, ser detenidos por las fuerzas del orden federales, como la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (ATF). Los fiscales federales siguen teniendo libertad para acusar a los infractores de estas leyes ante los tribunales federales.

No obstante, el hecho de que las jurisdicciones santuario nieguen la asistencia estatal y local a las fuerzas del orden federales marca la diferencia. En el sistema federal estadounidense, alrededor del 90% del personal encargado de hacer cumplir la ley son empleados de los gobiernos estatales y locales; sólo un 10% trabaja para el gobierno federal. Debido a este desequilibrio, las fuerzas del orden federales dependen en gran medida de la cooperación estatal y local para hacer cumplir la mayoría de las leyes federales. Cuando los estados y las localidades niegan esa ayuda, resulta extremadamente difícil para las fuerzas del orden federales capturar más que a una pequeña fracción de los infractores. Esto es especialmente cierto en el caso de las leyes –incluidas las leyes de inmigración y de armas– en las que el número de infractores es muy elevado. Por ejemplo, hay unos 11 millones de inmigrantes indocumentados en el país. Por estas razones, las políticas de santuario reducen significativamente la aplicación de las leyes federales a las que se dirigen, incluso si no pueden eliminar dicha aplicación por completo.

El aborto: Una posible nueva frontera santuario

Aunque la inmigración y las leyes sobre armas han sido el principal objetivo de las políticas santuario durante la última década, eso podría cambiar. A raíz de la sentencia del Tribunal Supremo en el caso Dobbs contra Jackson Women's Health Organization (2022), que anuló el caso Roe contra Wade, varios estados liberales han promulgado leyes de "blindaje del aborto" que protegen a los proveedores médicos y a otras personas que practican abortos a mujeres procedentes de estados con leyes que prohíben o restringen gravemente los abortos. También protegen a los proveedores de píldoras abortivas y servicios relacionados.

Aunque estas leyes prohíben principalmente la cooperación de los estados con las fuerzas del orden de otros estados (en este caso, estados con prohibiciones del aborto), también podrían utilizarse o ampliarse para prohibir la cooperación con las fuerzas del orden federales.

Muchos republicanos abogan por una prohibición nacional del aborto, posiblemente centrada en los abortos después de las 15 semanas de embarazo. Aunque Donald Trump (probablemente por temor a consecuencias electorales adversas) ha frenado esta idea, podría resucitar fácilmente si gana la presidencia y el Partido Republicano tiene también el control de ambas cámaras del Congreso. Otros conservadores implicados en la planificación de una posible nueva administración Trump quieren utilizar la arcaica Ley Comstock de 1873 como herramienta para prohibir el envío de todos los equipos y medicamentos relacionados con el aborto, convirtiendo así potencialmente esa ley en una prohibición del aborto en todo el país. No está claro si los tribunales aceptarían esta táctica.

Si la nueva legislación federal o la Ley Comstock se utilizan para imponer restricciones al aborto en todo el país, es probable que veamos santuarios del aborto comparables a los santuarios de la inmigración y de las armas. Es casi seguro que muchos estados azules se negarían a colaborar en la aplicación de tales leyes. Una acción federal adversa sobre la legalización de la marihuana u otras cuestiones también podría desencadenar la resistencia estatal a través de políticas de santuario.

La base constitucional de las leyes santuario

La protección constitucional de las jurisdicciones santuario se basa en una serie de decisiones del Tribunal Supremo que sostienen que la 10ª Enmienda –que establece que "los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados... o al pueblo"– prohíbe la "intervención" federal de los gobiernos estatales. Las principales sentencias en este sentido son las de Nueva York contra Estados Unidos (1992) y Printz contra Estados Unidos (1997). Sostienen, entre otras cosas, que no se puede obligar a los gobiernos estatales y locales a contribuir a la aplicación de la legislación federal. La doctrina "anti-commandeering" se amplió aún más en Murphy v. NCAA (2018), que sostuvo que el gobierno federal no puede emitir órdenes a las legislaturas estatales y, por lo tanto, obligar a los estados a promulgar leyes o abstenerse de derogar leyes estatales.

Los críticos a menudo afirman que la jurisprudencia anti-commandeering del Tribunal Supremo no tiene fundamento en el texto y el significado original de la Constitución. Pero, como demostró el jurista Michael Rappaport en un importante artículo de 1999, las decisiones basadas en esta doctrina se basan en la interpretación de la palabra "Estado" en la época de los Fundadores, que implicaba una autoridad soberana que el gobierno federal no podía socavar tomando el control del aparato gubernamental del Estado.

Los fallos de Printz y Nueva York fueron dictados por jueces del Tribunal Supremo mayoritariamente conservadores, frente a las vociferantes disensiones de los liberales del Tribunal. La ley en cuestión en Printz obligaba a los funcionarios locales a aplicar una nueva ley federal de verificación de antecedentes de armas a la que se oponían los conservadores. Murphy fue una decisión de 7 a 2, cuyo autor fue el juez conservador Samuel Alito, con dos jueces liberales en disidencia.

Irónicamente, estas decisiones conservadoras han sido ampliamente utilizadas por los santuarios de inmigración liberales para defenderse con éxito de los esfuerzos de la administración Trump para obligarlos a ayudar a la deportación de inmigrantes indocumentados. En la era Trump, los estados liberales y los activistas de los derechos de los inmigrantes aprendieron a amar –o al menos a utilizar– los precedentes de federalismo conservador a los que antes se habían opuesto.

Durante el mandato de Trump, su administración vilipendió las ciudades santuario y trató de ponerlas en cintura en la medida de lo posible. La norma anticomandancia impedía los esfuerzos de coerción directa. Llevó a los tribunales a rechazar en gran medida una demanda de Trump que pretendía anular la ley de "estado santuario" de California.

La extensión de la doctrina en Murphy impidió que la administración hiciera un uso efectivo de la Sección 1373 del Código de los Estados Unidos, una ley federal que prohíbe a los gobiernos estatales y locales instruir a sus empleados para que se nieguen a compartir información sobre inmigrantes indocumentados con las agencias federales de aplicación de la ley. Múltiples decisiones de tribunales inferiores dictaminaron que Murphy exigía la invalidación de la Sección 1373 u obligaba a los jueces a interpretarla de forma muy restrictiva, haciendo que la ley fuera esencialmente ineficaz. Aunque Murphy anuló una ley federal que restringía la capacidad de los estados para legalizar las apuestas deportivas, su mayor impacto práctico fue dar apoyo legal a la idea de los santuarios liberales de inmigración.

La administración Trump también intentó presionar a las ciudades santuario amenazando con cortar las subvenciones federales. Una orden ejecutiva de 2017 intentó retener casi todos los fondos federales a los estados y localidades que se negaran a obedecer la Sección 1373. Más tarde, el Departamento de Justicia intentó denegar ciertas subvenciones para la aplicación de la ley a las jurisdicciones que se negaban a cumplir varias condiciones relacionadas con la aplicación de la ley de inmigración.

Ambas políticas fueron anuladas por los tribunales federales porque violaban los precedentes del Tribunal Supremo que limitan el uso del poder adquisitivo para coaccionar a los gobiernos estatales y locales. El Tribunal había sostenido anteriormente que las condiciones de las subvenciones deben estar claramente especificadas en la ley correspondiente; deben estar relacionadas con la finalidad de la subvención y no pueden ser tan amplias que resulten "coercitivas". Así, por ejemplo, el gobierno federal no podría retirar todos los fondos destinados a la educación para conseguir que los estados apliquen sus leyes de inmigración, ya que eso no estaría relacionado y sería coercitivo. Se consideró que las políticas de Trump violaban el requisito de claridad; de hecho, pretendían usurpar el poder del Congreso sobre el gasto federal imponiendo nuevas condiciones creadas por el poder ejecutivo. Los tribunales también dictaminaron que la orden ejecutiva violaba la norma anti-coerción porque abarcaba una amplia gama de subvenciones. Algunas decisiones judiciales concluyeron además que las condiciones de Trump violaban el requisito de "relación".

Al igual que la norma contra la coacción, los precedentes que limitan el uso del poder de gasto federal habían sido promovidos por jueces conservadores y se habían opuesto muchos liberales (aunque no de manera tan uniforme). Pero los casos de santuario cambiaron su valencia ideológica.

Tras la derrota de Trump en 2020, Joe Biden y el fiscal general Merrick Garland pusieron fin a la mayoría de las políticas antiinmigración-santuario de Trump. Pero la nueva administración se mostró hostil a los santuarios de armas conservadores. Aunque no lanzó una amplia campaña contra ellos a la escala del esfuerzo de Trump por coaccionar a los santuarios de inmigración, el Departamento de Justicia de Biden presentó una dudosa demanda contra la ley de santuarios de armas de Missouri. En marzo de 2023, un tribunal federal de distrito emitió una decisión muy errónea, fallando en contra de la ley de Missouri. El juez reconoció que el gobierno federal no puede obligar a Missouri a colaborar en la aplicación de las leyes federales sobre armas, pero argumentó erróneamente que la ley estatal iba más allá de la mera denegación de asistencia. En realidad, la ley de Missouri no hace tal cosa; es de esperar que la sentencia sea revocada en apelación.

Aunque las políticas de santuario permiten a los Estados denegar asistencia a los esfuerzos federales para hacer cumplir las leyes contra particulares, es importante reconocer que no facultan a los Estados para violar ellos mismos las leyes federales. Los Estados no pueden utilizar estas políticas para impedir que el gobierno federal, por ejemplo, los demande por violar los derechos constitucionales de los ciudadanos. Tampoco pueden utilizar las leyes santuario para eliminar directamente derechos constitucionales.

Es probable que los conflictos jurídicos y políticos en torno a las leyes santuario continúen en el futuro. Si Trump se impone en las elecciones de 2024, una segunda administración Trump planea emprender una deportación masiva de inmigrantes indocumentados y casi con toda seguridad haría un esfuerzo renovado para coaccionar a los santuarios de inmigración. Es de esperar que estas medidas tropiecen con las mismas limitaciones que socavaron los esfuerzos del primer mandato.

Si Trump cuenta con el respaldo de las mayorías republicanas en ambas cámaras del Congreso, los republicanos también podrían intentar promulgar nuevas leyes que utilicen el poder adquisitivo para presionar a los santuarios, por ejemplo, vinculando una amplia gama de subvenciones federales a la aplicación de las leyes de inmigración. Dependiendo de cómo se estructuren estas leyes, podrían entrar en conflicto con las restricciones constitucionales.

Como ya se ha dicho, una administración republicana también podría entrar en conflicto con los estados azules por el aborto. Si un presidente republicano intenta utilizar la Ley Comstock para imponer restricciones al aborto en todo el país, o si el Congreso promulga nuevas restricciones, es probable que los estados azules recurran a leyes "escudo" para negarse a cooperar. Lo mismo ocurriría si el Congreso promulgara una ley federal que restringiera los viajes interestatales para abortar.

Si el presidente Biden es reelegido, es probable que continúe el proceso del Departamento de Justicia contra la ley santuario de armas de Missouri. La administración también podría atacar otros santuarios de armas. En términos más generales, tanto los estados rojos como los azules podrían, en el futuro, tratar de utilizar las leyes santuario contra las regulaciones federales sobre diversas cuestiones. La inmigración, las armas y el aborto no son, ni mucho menos, las únicas situaciones en las que los Estados podrían negarse a ayudar a aplicar las leyes federales a las que se oponen.

Los santuarios como freno al autoritarismo

Las posturas de políticos y activistas sobre las leyes santuario a menudo apestan a "federalismo de feria". Sus posturas dependen de quién sea el buey cortado. Los partidarios de los santuarios para inmigrantes se oponen a los santuarios para armas, y viceversa, a pesar de que las cuestiones constitucionales en los dos tipos de casos son muy similares.

Pero hay buenas razones para apoyar los derechos estatales y locales a adoptar políticas de santuario que van más allá de las preferencias políticas específicas de cada uno. Si el gobierno federal tiene un amplio poder para obligar a los estados a cumplir sus órdenes, podría abusar fácilmente de ese poder, especialmente en una época en la que existe una grave polarización ideológica y muchos a ambos lados del espectro político están deseosos de coaccionar a sus adversarios.

El peligro aumenta por la forma en que ese poder puede concentrarse en manos del ejecutivo. Si el presidente puede utilizar leyes vagamente redactadas para imponer nuevas condiciones a las subvenciones federales, como intentó hacer Trump, podría utilizarlas fácilmente para consolidar el poder e imponer sus propias preferencias a los estados y localidades que no estén dispuestos a ello.

Los argumentos a favor de las políticas de santuario son aún más sólidos si se teme que Trump –o cualquier otro posible futuro presidente– tenga tendencias autoritarias. Las jurisdicciones santuario pueden dificultar la materialización de tales aspiraciones autoritarias dando refugio a los opositores del posible dictador.

Incluso cuando no se avecina una amenaza autoritaria, las políticas de santuario desempeñan un valioso papel en la preservación de la diversidad en nuestro sistema federal. En una nación tan diversa como Estados Unidos, la uniformidad impuesta a nivel federal negaría a millones de personas la oportunidad de vivir bajo las políticas que prefieran.

Las políticas de santuario también contribuyen a que la gente "vote con los pies" por las políticas que prefiere. Las personas a las que no les gustan las políticas de su Estado de origen en materia de inmigración, armas o cualquier otra cuestión, tienen la oportunidad de trasladarse a una jurisdicción más afín. Cuando la autoridad recae en los gobiernos locales, las oportunidades de voto a pie son aún mayores, ya que a menudo es más barato y fácil desplazarse de un gobierno local a otro que de un estado a otro.

Los votantes a pie suelen tomar decisiones mejor informadas que los votantes en urna. Además, los primeros pueden ejercer una mayor libertad de elección que los segundos, porque es mucho más probable que sus decisiones determinen decisivamente las leyes bajo las que viven. En la mayoría de las elecciones, un votante de urna sólo tiene una posibilidad infinitesimal de influir decisivamente en el resultado (aproximadamente 1 entre 60 millones en unas elecciones presidenciales, por ejemplo). Los votantes a pie tienen mucha más influencia.

Merece la pena

Las políticas de santuario tienen el inconveniente de que podrían utilizarse para debilitar la aplicación de valiosas leyes federales. Pero este peligro se ve superado con creces por las ventajas de frenar el poder federal, preservar la diversidad y dar a la gente la posibilidad de votar con los pies.

Algunos podrían argumentar que las políticas de santuario son objetables porque impiden la aplicación efectiva de muchas leyes federales. Eso viola el aparente principio de que toda ley debidamente promulgada debe aplicarse plenamente. Pero ya tenemos muchas más leyes –e infractores de la ley– de las que cualquier aparato de aplicación de la ley puede tratar. La mayoría de los estadounidenses adultos han infringido la legislación penal federal en algún momento de su vida, por no hablar de la legislación estatal y civil.

En tales circunstancias, los funcionarios públicos ejercen inevitablemente una amplia discrecionalidad sobre qué leyes aplicar y en qué grado. Tiene sentido permitir que parte de esa discrecionalidad se utilice para denegar la ayuda estatal a la aplicación de leyes federales que el Estado y su población desaprueben. Así se controla el poder federal, se fomenta la diversidad y se da a la gente la posibilidad de votar con sus propios pies.

Lo ideal sería reducir la discrecionalidad de las fuerzas del orden recortando el número de leyes. Pero mientras eso no ocurra, las políticas de santuario son una buena forma de utilizar parte de la discrecionalidad que inevitablemente existe.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 28 de mayo de 2024.