Comentarios acerca de la audiencia sobre impuestos internacionales de la OCDE

Recientemente declaré ante la Subcomisión de Impuestos de la Cámara de Representantes sobre la propuesta de dos pilares de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) para aumentar los tipos del impuesto de sociedades de las empresas multinacionales.

Puede leer mi testimonio escrito completo aquí y ver mi intervención inicial aquí.

En mis observaciones, explico cómo la OCDE ha perdido el rumbo al abogar por impuestos más altos y complicados y detallo los costos económicos de sus propuestas. Concluyo con reflexiones sobre cómo debería responder la política estadounidense.

Dos temas que surgieron en la audiencia merecen atención adicional. Los demócratas y algunos republicanos han afirmado que el único camino es seguir participando en el proceso de la OCDE para que los intereses de Estados Unidos estén plenamente representados. Esta estrategia parte de dos supuestos erróneos. En primer lugar, si el marco inclusivo de la OCDE consigue redistribuir los derechos fiscales, probablemente envalentonará futuras acciones unilaterales desestabilizadoras. En segundo lugar, la motivación subyacente del proyecto –aumentar los impuestos mundiales– es contraria a los intereses y la política de crecimiento de Estados Unidos.

Nuevas formas de inestabilidad

El testigo de la administración, Michael Plowgian, afirmó que la solución de los Dos Pilares es necesaria para garantizar la estabilidad del sistema fiscal internacional. En respuesta a una pregunta del representante Randy Feenstra, la profesora Mindy Herzfeld y yo explicamos por qué es probable que el proyecto de la OCDE desestabilice aún más el sistema fiscal internacional.

El marco de los Dos Pilares cobró fuerza cuando en la primavera de 2019, la OCDE publicó un programa de trabajo que esbozaba una reescritura acelerada de las normas fiscales internacionales para abordar las crecientes preocupaciones sobre la tributación de la economía digital y los impuestos unilaterales sobre los servicios digitales (DST). Francia y un puñado de otros países aplicaron o amenazaron con aplicar estos impuestos, diseñados no tan sutilmente para golpear a las empresas tecnológicas estadounidenses. El DST francés es un gravamen del 3% sobre los ingresos procedentes de las ventas de datos de usuarios, anuncios digitales y plataformas en línea gestionadas por empresas con más de 750 millones de euros de ingresos globales.

El presidente Trump amenazó con imponer aranceles a las exportaciones francesas, y los países que aplican el DST utilizaron la amenaza resultante de una escalada de medidas fiscales y comerciales de represalia para hacer avanzar la reescritura fiscal internacional de la OCDE. El éxito de usar DST unilaterales como garrote para forzar la acción en la OCDE crea un precedente desafortunado que probablemente alentará futuras acciones unilaterales desestabilizadoras. Se pretende que el Primer Pilar sustituya a muchos DST, aunque el mecanismo de aplicación de dicho acuerdo es incierto.

La propuesta de la OCDE redistribuye la base imponible mundial, de modo que algunos países acabarán con más ingresos y otros con menos. Sin la protección de la presencia física y la norma de igualdad de condiciones –que ambos pilares sustentan– no hay un final lógico para la mejor manera de repartir los ingresos de las empresas entre los 140 signatarios del marco inclusivo. Ahora todos los países tienen un mayor incentivo y una estrategia probada para luchar por una mayor cuota de la base imponible mundial.

Un asiento en la mesa

A lo largo de la audiencia se afirmó que retirarse del proceso de los Dos Pilares sería un error porque perderíamos un puesto en la mesa. El asiento en la mesa sólo es valioso si los responsables políticos creen que merece la pena apoyar los objetivos del proyecto de la OCDE tal y como lo persiguen los negociadores de la administración Biden.

Si el Congreso se muestra escéptico respecto a la premisa del proyecto –lo que yo sostengo que debería suceder– entonces el único papel posible que Estados Unidos puede tener como participante activo es 1) dar al proceso una legitimidad adicional, garantizando que el proyecto siga adelante, y 2) suplicar a la OCDE que sus subidas de impuestos sean ligeramente menos perjudiciales para las empresas estadounidenses.

La secretaria del Tesoro, Janet Yellen, ha dejado claro que el objetivo de la Administración es avanzar lo más posible hacia el proceso de la OCDE antes de 2025, cuando otros vencimientos de impuestos estadounidenses creen un mecanismo forzoso para su adopción por el Congreso. La reciente norma de transición hacia la UTPR (regla de los beneficios no gravados) facilita esta estrategia. La estrategia del Tesoro en la OCDE, de forzar su agenda política hacia adelante sin consultar al Congreso, da a los miembros del Congreso con la intención de establecer su propia política sólo una opción: rescindir la participación de Estados Unidos en la OCDE, eliminando la autoridad del Tesoro para perseguir su acuerdo fiscal internacional.

Como señalé en la audiencia, las sucesivas súplicas de los miembros del Comité de Maneras y Recursos del Congreso al Sr. Plowgian para proteger el crédito estadounidense en I+D (investigación y desarrollo) a través de las directrices de la OCDE ilustran el problema estructural más amplio del proceso de la OCDE, que excluye al Congreso del proceso de elaboración de políticas.

Sin la participación de Estados Unidos, lo más probable es que el proyecto no avance. Esto puede dar lugar a que otros países adopten algunas medidas adicionales, pero, como se ha descrito anteriormente, tampoco es probable que el proyecto de la OCDE ponga fin a estas medidas.

Si otros países deciden seguir adelante sin Estados Unidos, perjudicarán principalmente a sus economías nacionales al aumentar los costos de implantación en su país. El Congreso puede aumentar el atractivo relativo de Estados Unidos bajando nuestro tipo del impuesto de sociedades y pasando a un sistema territorial completo que no tenga en cuenta los ingresos obtenidos y los impuestos pagados en el extranjero. Si es necesario, el Tesoro puede abordar las violaciones de los tratados fiscales existentes si otros países intentan gravar los ingresos activos en Estados Unidos de las multinacionales con sede en ese país.

Como ya he escrito en otras ocasiones, el problema de las propuestas de la OCDE va más allá de la exclusión de la GILTI (Renta global intangible de baja tributación) o de que la UTPR erosione la base imponible estadounidense (aunque ambos son problemas legítimos). El único objetivo del Congreso no debería ser simplemente corregir estos descuidos.

El problema subyacente son las dos últimas décadas de trabajo fiscal de la OCDE para acabar con la competencia internacional en materia de tipos impositivos. El Segundo Pilar es sólo la iteración más reciente. La labor fiscal de la OCDE ya no consiste principalmente en coordinar los sistemas fiscales para eliminar la doble imposición. En su lugar, propone incrementos fiscales y requisitos de información cada vez más complicados para aumentar los impuestos a costa de la inversión internacional.

Trabajar con otros países a través de la OCDE para reducir las barreras fiscales y comerciales merece la pena y aumenta el bienestar de todas las partes implicadas. Cuando el objetivo es confabularse con otros países en un plan para aumentar los impuestos y reducir la inversión mundial, un puesto en la mesa sólo convertirá a Estados Unidos en cómplice de un proceso político destructivo.

Mi testimonio escrito también aborda otras cuestiones clave en la audiencia, incluyendo cómo el Segundo Pilar desplazará la competencia fiscal de los tipos impositivos a los subsidios y el mito de la "carrera a la baja".

Además de elevar los tipos impositivos efectivos, aumentar las cargas de cumplimiento y reducir los ingresos de Estados Unidos, es probable que el marco de la OCDE desestabilice aún más el sistema fiscal internacional. Mantener nuestro asiento en la mesa sólo garantiza que el proyecto de la OCDE continúe a todo vapor. En su lugar, el Congreso debería centrarse en mejorar nuestras leyes nacionales para apoyar la inversión y el crecimiento económico. Deberíamos animar a otros países a hacer lo mismo.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 24 de julio de 2023.