20 años de la dolarización en Ecuador

Visité Ecuador por el aniversario de los 20 años de dolarización. El IEEP y la Sociedad Bastiat de Guayquil y con el apoyo del American Economic Institute for Economic Research (AIER) entre otros instituto han organizado una serie de eventos. El IEEP, fundando por Dora (“Dorita”) de Ampuero fue uno de los institutos claves en promover y defender la dolarización en Ecuador, así como explicar la misma a la sociedad luego de la reforma monetaria en Ecuador. 

El listado de expositores fue bastante interesante. Ademas de la presencia de Lawrence W. Reed (Presidente de la histórica FEE) y profesores universitarios locales, también estuvieron presentes Carlos E. González para habla de la experiencia panameña y Manuel Hinds, “padre” de la dolarización en El Salvador. Tuvimos la oportunidad de interactuar con varios medios locales, institutos, y hasta con miembros de la Cámara de Comercio de Guayaquil. Entiendo que la experiencia puede ser “acotada” y no representativa de todo Ecuador, no obstante comparto algunas impresiones de este evento. 

¿Qué es la dolarización (para los Ecuatorianos)?

El mensaje entre líneas sobre este tema es unánime: la dolarización es un instrumento institucional primero y de política monetaria segundo. He perdido la cuenta de cuantas veces he oído agradecer a la dolarización que Ecuador no terminase siendo Venezuela. La inflación ya no es un tema en Ecuador y la falta de flexibilidad de política monetaria para lidiar con shocks externos es una preocupación de segundo orden frente al temor de un gobierno populista con acceso al banco central. De hecho, los comentarios se inclinan más a profundizar las reformas para ganar competitividad internacional (bajar impuestos, apertura comercial, tratados de libre comercio, mayor integración financiera internacional, etc.) que salir de la dolarización para poder “administrar el tipo de cambio”. Argentina fue ejemplo recurrente de que las devaluaciones no sirven para aumentar las exportaciones y el PBI (más allá, quizás, de algún efecto de corto plazo). Argentina fue, también, ejemplo de los riesgos de salirse de la dolarización.

Coincido con esta lectura. Una dolarización no es solo una manera de pasar de una mala política monetaria doméstica a una menos mala política monetaria importada del exterior. Una dolarización es, primordialmente, una reforma institucional. Varias de mis intervenciones buscaron recordar que no hay que pensar en la dolarización sólo en términos de política monetaria, sino también en su rol institucional. La dolarización no solo aguantó 20 años en Ecuador y los intentos de Correa de eliminarla, también aguantó gobiernos explícitamente marxistas en El Salvador. ¿Realmente no puede ponerle freno al peronismo? La respuesta a esta pregunta lejos está de ser obvia y no debería ser desechada de antemano con el típico “pero en Argentina hay peronismo”. Este modo de pensar no más que una traba a las reformas institucional.

Por cierto, si es cierta la presencia de “fear to float” (Calvo-Reinhart) en Argentina, ¿los beneficios de una política monetaria independiente y eficiente no son entonces un tanto ilusorias?

El problema de la credibilidad y las instituciones

El problema de la credibilidad institucional fue otra cuestión muy presente en diversos temas. Tomo las dos que me parecen más relevantes.

Primero, ¿por qué dolariza Ecuador? Por falta de credibilidad. La dolarización fue hecha a las apuradas y sin pensarlo demasiado. La misión del FMI en Ecuador se enteró, como el resto del país, por los medios. Fue “un salto al vacío”, como alguien lo recordó. El Banco Central de Ecuador ya no tenía credibilidad para dominar la situación. La dolarización fue forzada por falta de credibilidad en las instituciones y autoridades monetarias. 

Segundo, si bien no da la impresión ser probable en el corto plazo, eventualmente Ecuador puede discutir salirse de la dolarización. Esta medida hay que pensarla muy bien y con mucho cuidado. Si Ecuador sale de la dolarización, ¿es más factible que vuelva a tener un banco central ineficiente y/o utilizado por el gobierno para financiar un elevado gasto público, o que vaya a tener un banco central como, digamos, el de Nueva Zelanda?

Ecuador tiene instituciones latinoamericanas, no Suizas. Hay que ser realista con el banco central que se va a obtener si se sale de la dolarización. Puedo estar equivocado, pero creo que los modelos monetarios que se usan para rechazar una dolarización en base a política monetaria local no prestan atención ni al marco institucional ni a al largo listado de problemas “Public Choice”. 

Las instituciones no son como probarse distintos sweaters en un local comercial, donde uno se pone y saca diversas prendas de manera repetida hasta que encuentra la que más le gusta. Una vez que Ecuador sale de la dolarizacion, si el nuevo banco central vuelve a producir crisis inflacionarias, ¿qué credibilidad puede tener una vuelta a la dolarización? Una vez que se “rompió” políticamente esta institución, ¿cómo volver? Y si por este motivo Ecuador no puede volver a al dolarización, ¿a dónde va? ¿Puede hacer algún otro tipo de reforma creíble o queda condenado a tener un banco central “a la Argentina”?

Cuánto más se dañen las instituciones, más profundas deben ser las reformas institucionales. De allí que en Argentina algunos sostengan que una nueva convertibilidad ya no es suficiente para lograr un creíble equilibrio monetario y que es necesaria una reforma aún más profunda: una dolarización.

¿Qué instituciones se necesitan para no tener que dolarizar?

Se necesitan dos cosas. La primera es un “nivel” de instituciones adecuadas. Supongamos, de manera sencilla, que el marco institucional (económico y monetario) va de 0 (el peor posible) a 100 (la reforma ideal). Digamos que Argentina tiene un nivel institucional de 40. La reforma institucional mínima para que no sea necesario dolarizar es de 90, mientras que la reforma mínima para que sea posible dolarizar es de 60. Ahora bien, la reforma factible (no la que deseamos) en Argentina es de 75 (Figura 1).

Figura 1

Es decir, argumentar que porque es necesario hacer reformas para dolarizar implica que entonces no es necesario dolarizar elude el punto. Lamentablemente el problema no es tan sencillo ni así de superficial. El beneficio de una dolarización dentro del rango 60-90 es justamente institucional. En este rango aun es posible que la clase política utilice políticamente al banco central por más que se parta de una situacion de equilibrio fiscal. En términos gráficos, el beneficio consiste “cerrar el Banco Central de la República Argentina (BCRA) y tirar las llaves al río” dado que si bien hay equilibrio fiscal y monetario las autoridades políticas no son creíbles y alta probabilidad de que vuelvan a producir desequilibrios. ¿Cuántas veces hemos visto esto en la historia Argentina?

Lo segundo que se necesita es que las reformas sean creíbles. Esto, lamentablemente, lleva tiempo. No es sólo cuestión de equilibrar las cuentas y hacer reformas legales y regulatorias, las mismas deben ser robustas y creíbles. El problema es que la credibilidad depende en última instancia de actores sociales como funcionarios públicos, jueces, empresarios, legisladores, etc. Al final del día, son personas quienes deben defender las instituciones por sobre beneficios económicos de corto plazo. Desde la vuelta de la democracia a la fecha, los presidentes del BCRA duran menos de dos años en sus cargos. El problema no es elegir a las correctas autoridades monetarias, el problema es institucional y de credibilidad. De poco sirve elegir al mejor gabinete de los últimos 50 años si no hay certeza de su permanencia más allá del año y medio. O, por ejemplo, ¿quién puede creer en convicciones confesas de un Pichetto, ex-candidato a nada menos que vice-presidente, si cambia 180 grados de opinión de la noche a la mañana?

Este, lamentablemente, es un problema que lleva tiempo resolver. Dado que las instituciones en última instancia dependen de cómo se comportan ciertos actores sociales, es necesaria o (1) esperar por una renovación generacional, o (2) una reforma institucional de la cual sea muy difícil y costoso salir (por ejemplo, la dolarización, tratados de libre comercio, etc.). No es suficiente, por lo tanto, con lograr una reforma institucional entre 90 y 100 dado que la misma, si bien correcta, no sería creíble en el corto plazo.

El efecto “miopía” y el recambio generacional

“Voters myopia” ("la miopía de los votantes") se le dice al efecto por el cual el votante medio emite su voto sólo con memoria económica de corto plazo. El candidato que busca una reelección es evaluado por el desempeño económico de los últimos meses, no por un balance de toda su gestión. Esto genera un incentivo, en la medida de lo posible, a generar un ciclo económico-electoral.

Este concepto se suele aplicar a períodos presidenciales (unos cuatro años). Pero en este caso estamos hablando de 20 años. Esto quiere decir que la memoria de la crisis que llevó a la dolarización en Ecuador comienza a “desaparecer” pasando a ser parte de la imaginación y no de la experiencia vivida. Se suma a esto nuevas generaciones que no han vivido (o no tienen recuerdo) de la experiencia del sucre.

Se corre el riesgo de caer en una “romantización” del Sucre y la política monetaria doméstica. Se cree, erróneamente, que los costos de la crisis del Sucre no fueron tan altos como de hecho lo fueron, o que se puede tener un banco central propio mejor al que efectivamente se puede aspirar. De allí que ciertas estrategias de actores políticos consisten en distorsionar hechos pasados que ya no pertenecen a la experiencia de vida de generaciones presentes.

Esto incrementa la probabilidad de que aparezcan demandas sociales para salirse de la dolarización ante problemas económicos que de hecho son menores a los del Sucre. De allí el énfasis que encontré durante mi visita en recordar lo costosa que fue la crisis del Sucre que llevó a la dolarización del país.

Modelos y teorías, ¿universales o contingentes?

Desde un punto de vista formal/teórico, se puede criticar la dolarización, es decir, el abandono de la política monetaria doméstica, en base a modelos formales (matemáticos) y teoremas. 

Sin embargo, las conclusiones de estos modelos y teoremas no son universales, son contingentes a los supuestos del modelo. Como mencionaba anteriormente, uno de los supuestos implícitos de varios de estos modelos es un marco institucional que no corresponde al de la realidad de la mayoría de los países latinoamericanos. Especialmente en aquellos donde la dolarización es un tema de discusión. Dicho de otra manera, es difícil aplicar un modelo de política económica pensado para un marco institucional como el de EE.UU. o Suiza a países de Latinoamérica con distintas instituciones y por lo tanto incentivos distintos. En otras palabras, estos modelos deberían contemplar los problemas “Public Choice” del país al cual se van a aplicar.

Pero hay aún otra cuestión a tener en cuenta. Por un lado se puede pensar en términos de un modelo formal donde hay una moneda, pero en los casos de países con desequilibrios monetarios (inflación) hay dos monedas. Una en la que se realizan las transacciones locales y otra en la que se ahorra y se realizan las transacciones internacionales. La moneda local no es la unidad de cuenta de los agentes económicos del modelo.

Este es un error que eventualmente también se puede llevar a la práctica, como entiendo ocurrió en la gestión del BCRA durante el gobierno de Mauricio Macri. La decisión de usar la tasa de interés como instrumento de política monetaria se hizo asumiendo que los agentes económicos comparaban la tasa de interés con la tasa de inflación (retornos reales en pesos). Sin embargo, en Argentina se piensa y ahorra en dólares. Por lo tanto, el cálculo relevante es la tasa de interés versus la depreciación esperada (el famoso cálculo de carry-trade).

Mi referencia a los “modelos” es muy genérica, no me refiero a ninguno en particular. Esto es porque tampoco he visto, en mi experiencia, referencias puntuales a modelos para objetar la idea de dolarización. Lo que he percibido son referencias generales, la “teoría (modelos) dice que es una mala idea”.

El (¿fetiche?) del shock externo

Es cierto que existen shocks externos. Es cierto que en el ideal un banco central local podría minimizar el efecto de estos shocks. Lo que no es cierto es que los shocks externos son el único problema a poner en la balanza de costo-beneficio de la dolarización. Por ejemplo, un “modelo” que asume al shock externo como el único problema a resolver con un banco central racional (ideal) asume lo que busca de demostrar. En este caso es “obvio” que la dolarización es una mala idea.

Existen otros problemas a tener en cuenta, como tener una inflación descontrolada a cambio de alguna política monetaria, probablemente ineficiente, respecto a shocks externos. O un impuesto inflacionario (que sin ser una “inflación descontrolada”) en el neto sea más costoso que los “aleatorios” shocks externos.

Salirse de una dolarización para enfrentar shocks externos puede implicar un debilitamiento institucional que puede traer aparejados una serie de costos “indirectos” (más populismo, expropiaciones, inseguridad jurídica, etc.). Como mencionaba anteriormente, me parece que a la dolarización hay que pensarla no sólo en términos de política monetaria, sino como una herramienta institucional.

También hay que tener en cuenta los costos arriba mencionados de tener dos monedas, lo cual implica mayores costos de transacción, riesgo cambiario, problemas de expectativas de devaluación, etc.

En resumen, nadie niega que los shocks externos pueden ser un problema para un país dolarizado, pero los mismos lejos están de ser el único problema que puede enfrentar un país que ha tenido que llegar al punto de dolarizarse. A modo de ejemplo, tanto Panamá como El Salvador se han recuperado de shocks externos de manera mas rápida que países vecinos afectados por el mismo shock.

Dejo los slides de mis intervenciones del jueves y viernes.