Visiones en conflicto acerca del desarrollo económico: Mazzucato vs. Bauer

A principios de este octubre, el Panel de Resiliencia Económica del G7 publicó un reporte que cuestionó la sabiduría del desarrollo liderado por el mercado, promovido como tal por el Consenso de Washington, y argumentó a favor de un nuevo paradigma económico (NEP) —el Consenso de Cornwall— en el cual el Estado jugaría un papel mucho más importante.

Mariana Mazzucato, un miembro del panel y autora de The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, resumió los distintos enfoques en un artículo reciente publicado en Project Syndicate:

“Mientras que el Consenso de Washington minimizó el papel del Estado en la economía y presionó por una agenda de libre mercado, de desregulación, privatización y liberalización comercial, el Consenso de Cornwall (reflejando los compromisos expresados en la cumbre del G7 en Cornwall este junio pasado) invertiría esas iniciativas. Al revitalizar el papel económico del Estado, este nos permitiría avanzar objetivos de la sociedad, construir la solidaridad internacional, y reformar la gobernabilidad global, que es el interés del bien común”.

La visión de Mazzucato de la relación entre el estado y el mercado, en el proceso del desarrollo económico, está en marcado contraste con el énfasis de Peter Bauer sobre el gobierno limitado, el Estado de Derecho, la propiedad privada, y el libre comercio como factores clave para crear la armonía económica y social. El papel del gobierno, según Bauer, es proteger a las personas y la propiedad de tal manera que los mercados libres puedan ampliar las opciones disponibles a las personas y mejorar sus vidas. 

El hecho de que los gobiernos son coercitivos por naturaleza, mientras que los mercados, limitados por un genuino Estado de Derecho, son consensuales, debería de poner a la gente en guardia en contra de la idea de un “estado empresarial”. En particular, asignar un rol más grande al estado en el proceso de la innovación y el avance tecnológico no es algo exento de riesgos. 

No obstante, las ideas de Mazzucato están ganando una atención amplia, el Reporte de Resiliencia Económica del panel del G7 seguramente fue discutido en la cumbre del G20, cuando los líderes consideraron los retos a los que se enfrenta la economía global, incluyendo la pandemia del COVID-19, el cambio climático, la desigualdad y la “fragilidad económica”.

En este blogpost considero los argumentos de Mazzucato a favor del NEP, que disminuye el papel de los mercados y fortalece el poder del Estado, y si este paradigma ofrece una mejor probabilidad de lograr la resiliencia económica que el modelo de libre mercado favorecido por Bauer. Al hacerlo, examinaré la representación de Mazzucato del “Consenso de Washington” para ver si este describe de manera precisa la idea de John Williamson que fue introducida por primera vez en 1989.

El Nuevo Paradigma Económico de Mazzucato

El argumento a favor del NEP, como fue establecido en su artículo de Project Syndicate, se deriva de su concepción de que “algo debe reemplazar el Consenso de Washington si vamos a florecer, en lugar de simplemente sobrevivir, en este planeta”. Como ella afirma, “solo la renovada cooperación internacional y la coordinación de unas capacidades estatales fortalecidas —un nuevo contrato social basado en un nuevo consenso global— puede prepararnos para abordar las crisis en escalada y conectadas que vendrán”.

Su confianza en la acción estatal y en la cooperación internacional es más un romance que una realidad. Ella en gran medida ignora los fracasos del estado y la teoría de Elección Pública mientras que exagera el concepto de “fallas de mercado”. Es ampliamente aceptado que, en el caso de externalidades serias o bienes públicos, hay espacio para la acción estatal. Sin embargo, esto no significa que deberíamos automáticamente esperar que la acción estatal y colectiva logren resultados consistentes con el “bien común”. De hecho, fortalecer el poder del Estado arriesga politizar la vida económica, disminuyendo la libertad individual y aumentando la probabilidad del riesgo moral —esto es, aumentando la toma de riesgo cuando los individuos no son totalmente responsables por sus acciones. 

Aunque Mazzucato quisiera una alianza público-privada sólida para resolver problemas complejos, demasiado respaldo estatal puede descarrilar el sistema de precios y ganancias que ha sido el elemento dinámico para motivar a las personas a ser resistentes y crear riqueza. Cuando el sistema privado de libre mercado se ve limitado por un estado entrometido, el resultado probable no es más riqueza sino más coerción y menos libertad. 

Bajo el plan para la resiliencia económica de Mazzucato y del panel del G7, la inversión estatal aumentaría de manera significativa y sería asignada mediante “mecanismos nuevos, contractuales e institucionales que midan y promuevan la creación de un valor público a largo plazo en lugar de una ganancias privada en el corto plazo”. Al menos ese es el plan. Pero nadie ha diseñado un sistema de incentivos que pueda rivalizar a aquel de una economía competitiva de libre mercado.

El liberalismo de mercado de Bauer

¿Realmente necesitamos “una reordenación radical acerca de cómo pensamos acerca del desarrollo económico”, como Mazzucato proclama en su artículo de Project Syndicate? ¿Acaso un modelo de desarrollo más centrado en el Estado generaría los resultados postulados por Mazzucato o está el enfoque del Consenso de Cornwall de Mazzucato plagado de lo que Peter Bauer denominaba “un desconocimiento de la realidad”?

Peter Bauer fue un pionero en la economía de desarrollo. Él cuestionó la sabiduría convencional que sostenía que el desarrollo económico liderado por el Estado, la sustitución de importaciones, y la ayuda externa eran el camino hacia adelante después de la Segunda Guerra Mundial. En su estudio del comercio en África Occidental y de la industria de caucho en Malasia, Bauer encontró que:

“Una infraestructura desarrollada no era una requisito para el florecimiento de los cultivos comerciales en el Sur de Asia y África Occidental. Como muchas veces ha sido el caso en otras partes, las facilidades conocidas como infraestructura fueron desarrolladas conforme la economía se expandió…. Lo que sucedió fue en gran medida el resultado de las respuestas individuales y voluntarias de millones de personas a las oportunidades emergentes o en expansión creadas casi totalmente por contactos externos y traídos a su atención de una variedad de formas, principalmente mediante la operación del mercado. Estos desarrollos fueron posibles gracias a un estado firme pero limitado, sin grandes gastos de fondos públicos y sin recibir importantes subvenciones extranjeras”.

De sus observaciones y análisis cuidadosos, Bauer concluyó que el problema de los países en vías de desarrollo no es tanto el fracaso del mercado sino más bien el fracaso del Estado en la protección de las libertades personales y económicas —y para permitir que los mercados operen de manera libre, tanto con respecto del comercio doméstico como el internacional. Según Bauer, 

“La literatura acerca de las fallas de mercado ha sido utilizada en gran medida como una colección de palos con los cuales golpear al sistema de mercado. Los críticos que proponen reemplazar el sistema de mercado con las decisiones políticas rara vez se refieren a cuestiones cruciales como la concentración del poder económico en manos políticas, las implicaciones de las restricciones a las opciones, los objetivos de los políticos y los administradores, y la calidad y y grado de conocimiento en una sociedad y de sus métodos de transmisión”.

Como Adam Smith y otros liberales clásicos, Bauer adoptó una visión amplia del desarrollo económico. En su libro de 1957, Economic Analysis and Policy in Underdeveloped Countries, argumentó que “el objetivo principal y el criterio del desarrollo económico” es “la extensión del rango de opciones” —esto es, “un incremento en el rango alternativas efectivas y disponibles a la gente”. Por lo tanto, el énfasis está en las instituciones requeridas para expandir la envergadura de los mercados, particularmente el papel del estado en la protección de personas y propiedad. 

A diferencia de muchos de sus contemporáneos, Bauer resaltaba las ganancias dinámicas del comercio. Él veía el comercio exterior como beneficioso porque ampliaba el rango de opciones, dada la difusión del conocimiento, y la creciente riqueza de las naciones. Enriquecerse no es un juego de suma cero, donde una persona gana a costa de otras. Como Bauer señaló en su ensayo, “Market Order and State Planning”, 

“El orden de mercado minimiza de manera forzada el poder de individuos y grupos para restringir las opciones de otras personas. La restricción forzada de las opciones disponibles a otros es lo que significa la coerción. La posesión de riqueza no confiere por sí sola dicho poder a los ricos. De hecho, en las modernas economías de mercado los ricos, especialmente los muy ricos, usualmente le deben su prosperidad a las actividades que han ampliado las opciones de sus semejantes, incluyendo los que son pobres”.

Finalmente, Bauer rechazó la idea de que la inversión era un determinantes crítico del desarrollo económico o que la teoría general de desarrollo era posible. En cambio, él reconoció la complejidad del proceso y estudió el comportamiento real de las personas en los países menos desarrollados conforme se trasladaban desde la subsistencia hacia el intercambio. Desde su campo de trabajo, concluyó que el desarrollo económico depende de las instituciones, la cultura, y la conducta, no de la planificación, las inversiones a gran escala o los recursos naturales:

“El desempeño económico depende de factores personales, culturales y políticos, de las actitudes de las personas, sus motivaciones y de las instituciones sociales y políticas. Donde estas son favorables, el capital será generado localmente o atraído del extranjero” [en Dorn 364].

De sus observaciones, el sostuvo que “Es más importante decir que el capital es creado en proceso del desarrollo, en lugar de decir que el desarrollo se da en función del capital” [ibid.: 365].

La crítica de Bauer a la economía de desarrollo convencional rindió fruto y para 1997 el Banco Mundial en su Reporte de Desarrollo Mundial, reconoció que la idea de que “los buenos asesores y expertos técnicos formularían buenas políticas, las cuales los buenos gobiernos luego implementarían para una buena sociedad” era ingenua. Según el informe, “los gobiernos se embarcaron en esquemas fantasiosos. Los inversores privados, careciendo de confianza en las políticas públicas o en la constancia de sus líderes, se quedaron alejados. La corrupción se volvió endémica. El desarrollo tambaleó y la pobreza duró” —exactamente como Bauer lo había previsto. 

Mazzucato parece no estar consciente de las contribuciones de Bauer a la economía del desarrollo. Aún así algunas recomendaciones de Bauer parecen caer debajo de la rúbrica del “Consenso de Washington”, que es el primer objeto de su crítica y el fundamento para su llamado para adoptar el NEP. 

El Consenso de Washington de Williamson

En 1989, John Williamson, un académico en el Institute for International Economics en Washington, DC, presentó una lista de 10 políticas públicas en el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y la Tesorería de EE.UU. que eran generalmente aceptadas como aquellas que conducían hacia el desarrollo económico, particularmente respecto de los países latinoamericanos. Esa lista, conocida como el “Consenso de Washington”, no se suponía que debía ser una lista integral o un plan para el desarrollo. Tampoco era una receta para tener un gobierno mínimo o el neoliberalismo, como lo dijo Mazzucato. Williamson dijo en su discurso del 13 de enero de 2004 en el Banco Mundial:

“El Consenso de Washington como lo formulé originalmente no fue escrito como una prescripción de políticas públicas para el desarrollo: era una lista de políticas que sostenía que eran ampliamente compartidas en Washington como deseables para América Latina para la fecha en que esa lista fue compilada, esto es, la segunda mitad de 1989. Por supuesto, el desarrollo era el principal objetivo de los países en cuestión; el punto es que mi agenda excluía políticas incluso si yo creía que promoverían el desarrollo a menos que yo también estaba convencido de que estas habían logrado un consenso”.

Su lista incluía la privatización de empresas estatales, remover barreras a la inversión extranjera directa, proteger los derechos de propiedad, abrir los mercados de tal manera que nuevas empresas entren, aboliendo las barreras no arancelarias al comercio y reduciendo los aranceles, mejorando la flexibilidad en el régimen de tipo de cambio, promoviendo la liberalización financiera, y fomentando la disciplina fiscal y la moneda estable. Esa agenda, cuando fue implementada, ayudó a los países latinoamericanos a expandir el rango de opciones disponibles a las personas al aumentar la envergadura del mercado y limitar el poder del Estado. 

En su discurso del Banco Mundial, Williamson nos dice que poco después de haber escrito su ensayo de 1989 se volvió “interesado en la transición desde el comunismo hacia la economía de mercado que en ese entonces se encontraba en sus etapas iniciales”. Estaba convencido “de que asuntos institucionales estaban, o al menos deberían estar, en el corazón de la transición, y que una de las acciones más importantes era definir los derechos de propiedad”. Consecuentemente, tenía confianza de que “este asunto merecía un lugar en el Consenso de Washington”.

Peter Bauer estaría de acuerdo. Al descartar el Consenso de Washington como lo entendía Williamson e ignorar el trabajo de Bauer, Mazzucato cae en la trampa de armar un hombre de paja. Ella ignora el éxito del liberalismo de mercado para promover el progreso humano mientras que de manera ingenua promueve el mito del “estado empresarial” —un mito que Deirdre McCloskey y Alberto Mingardi han expuesto a profundidad. 

Aunque Williamson no consideró su lista como una prescripción para una reforma, él claramente reconoció que:

“La mayoría de los países hubiesen beneficiado haciendo más de estas reformas en lugar de menos, y haciéndolas por voluntad propia en lugar de porque alguien de Washington trato de decirles que tenía que hacerse. Los grandes cambios en el pensamiento de desarrollo que subyacen el Consenso de Washington —el reconocimiento de la importancia de la disciplina macroeconómica, la liberalización comercial en lugar de la industrialización vía sustitución de importaciones, el desarrollo de una economía de mercado en lugar de la dependencia de un papel protagónico del Estado— fueron válidos en los países en vías de desarrollo como desde hace mucho habían sido considerados válidos en la OCDE”.

Conclusión

En su artículo de Project Syndicate, Mazzucato argumenta que “Los líderes mundiales tienen que tomar una decisión sencilla: continuar respaldando un sistema económico fallido, o descartar el Consenso de Washington por un nuevo contrato social internacional”. Cuando se reúnan los líderes internacionales para discutir formas de incrementar la resiliencia económica al abordar la pandemia, el cambio climático, y asuntos de equidad, ellos se beneficiarían de escuchar voces de libre mercado, no solo aquellas que tienen una visión romántica del “estado empresarial”. Como McCloskey y Mingardi nos recuerdan, “el Gran Enriquecimiento provino no del estado sino de la libertad”. Las reformas institucionales que fortalecen la envergadura del estado y limitan el poder del Estado es más probable que creen la armonía social y económica que pretende revitalizar el desarrollo liderado por el Estado “en el interés del bien común”.

Este ensayo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (EE.UU.) el 27 de octubre de 2021.