Una Europa postamericana

Durante décadas, la política estadounidense hacia Europa siguió siendo la misma: Washington se anclaba al continente a través de la OTAN y actuaba como principal proveedor de seguridad de la región, mientras que los miembros europeos de la OTAN aceptaban el liderazgo estadounidense. Hoy, sin embargo, gran parte del Partido Republicano se ha apartado de este consenso, optando en su lugar por una política resumida en los comentarios de Donald Trump sobre los países "delincuentes" de la OTAN: "Si no van a pagar, no los vamos a proteger". En otras palabras, Estados Unidos puede seguir comprometido con Europa, pero solo si los Estados europeos pagan. Los demócratas, por su parte, se han atrincherado más en respuesta a este cambio. El presidente Joe Biden ha afirmado el "sagrado" compromiso demócrata con la defensa europea y ha pregonado la admisión de Finlandia y Suecia en la OTAN como un gran logro de su administración. Kamala Harris no se ha desmarcado de la posición de Biden como presunta candidata presidencial demócrata; y el debate sobre la adhesión de Estados Unidos a la OTAN está en marcha.

El debate sobre el papel de Estados Unidos en Europa es necesario desde hace tiempo, pero ambas partes han definido erróneamente las cuestiones y los intereses en juego. De hecho, Estados Unidos tiene hoy en Europa el mismo interés cardinal que ha tenido al menos desde principios del siglo XX: mantener dividido el poder económico y militar del continente. En la práctica, perseguir este objetivo ha significado impedir la aparición de un hegemón europeo. Sin embargo, a diferencia del continente a mediados del siglo XX, Europa carece hoy de un candidato a la hegemonía y, gracias en parte al éxito de los esfuerzos estadounidenses después de 1945 para reconstruir y devolver la prosperidad a Europa Occidental, es improbable que surja otra amenaza hegemónica.

Estados Unidos debería reconocer que ha logrado su principal objetivo en Europa. Tras haber conseguido que ningún país pueda dominar el continente, debería adoptar un nuevo enfoque para la región. Con una estrategia revisada, Estados Unidos reduciría su presencia militar en el continente, "europeizaría" la OTAN y devolvería la responsabilidad principal de la seguridad europea a sus legítimos dueños: los europeos.

Ha llegado el momento de que Washington "europeice" la OTAN y ceda la responsabilidad de la seguridad del continente.

Un delicado equilibrio

Durante más de 100 años Estados Unidos ha tenido un interés nacional duradero en Europa: mantener el poder económico y militar del continente dividido entre múltiples estados impidiendo la aparición de un hegemón europeo que intentara consolidar ese poder para sí mismo.

En la Primera y la Segunda Guerra Mundial, Washington fue a la guerra para impedir que Alemania dominara Europa. La OTAN, fundada en 1949, se diseñó para excluir la posibilidad de que un solo país se hiciera con el control del continente. Como señaló ese año el Secretario de Estado Dean Acheson, las dos guerras mundiales "nos enseñaron que el control de Europa por una sola potencia agresiva y hostil constituiría una amenaza intolerable para la seguridad nacional de Estados Unidos".

El apoyo de Estados Unidos a la OTAN fue una medida razonable en un momento en el que la Unión Soviética amenazaba con invadir el continente, los recuerdos de la guerra estaban frescos y el futuro de Alemania no estaba claro. Pero ya entonces el objetivo de Washington no era asumir de forma permanente la responsabilidad de la seguridad europea. La OTAN se concibió como un instrumento temporal para proteger a los países de Europa Occidental mientras se recuperaban de la Segunda Guerra Mundial, facilitar los esfuerzos de Europa Occidental para equilibrar el poder soviético e integrar a Alemania Occidental en una coalición antisoviética que también contribuyera a civilizar el poder alemán. En 1951, como comandante supremo aliado en Europa, Dwight Eisenhower señaló: "Si en diez años no han regresado a Estados Unidos todas las tropas estadounidenses estacionadas en Europa con fines de defensa nacional, entonces todo este proyecto habrá fracasado".

Con ese fin, los presidentes Harry Truman y Eisenhower intentaron reunir una "Tercera Fuerza" de poder europeo animando a Francia, el Reino Unido, Alemania Occidental y otros estados de Europa Occidental a combinar sus recursos políticos, económicos y militares contra la Unión Soviética. Una vez formada, esta Tercera Fuerza liberaría a Estados Unidos del deber de servir como primera línea de defensa de Europa. Sólo cuando a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta quedó claro que los Estados de Europa Occidental estaban tan preocupados por Alemania como por la Unión Soviética, Estados Unidos aceptó a regañadientes un papel más duradero en la alianza.

Hoy, sin embargo, la situación es muy diferente. Por primera vez en siglos, Europa carece de un hegemón potencial. El temor a una Alemania imperial ha dado paso a la inquietud por un papel geopolítico atrofiado de Berlín, dando la vuelta al "problema alemán". Otros Estados capaces, como el Reino Unido y Francia, reconocen que el reparto de poder no favorece la expansión.

Rusia, por su parte, carece de recursos y oportunidades para plantear un desafío hegemónico. Con una población de 143 millones de habitantes, frente a los aproximadamente 600 millones de los países europeos de la OTAN, carece de la mano de obra necesaria para conquistar Eurasia. Los miembros europeos de la OTAN tienen una economía diez veces mayor y mucho más desarrollada que la rusa. Incluso las estimaciones más pesimistas disponibles muestran que los países europeos gastaban significativamente más en defensa que Rusia incluso antes de la costosa invasión de Ucrania y antes de los consiguientes aumentos del gasto europeo en defensa. Según el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, Rusia gastó aproximadamente 75.000 millones de dólares en 2023, mientras que los miembros europeos de la OTAN gastaron en conjunto más de 374.000 millones de dólares.

Por supuesto, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha demostrado su voluntad de utilizar la fuerza, un marcado interés en dominar Ucrania y su capacidad para mantener operaciones de alta intensidad. Lo que no ha demostrado, sin embargo, es una capacidad significativa para proyectar poder militar a larga distancia. No sólo se repelió la ofensiva rusa inicial hacia Kiev, sino que gran parte de los combates se han producido desde entonces a unos cientos de kilómetros de la frontera ruso-ucraniana. El resultado ha sido una destrucción atroz, pero difícilmente constituye una prueba de la existencia de un ejército dispuesto a arrasar el continente.

Si, tras más de dos años de combates, Rusia ha sido incapaz de derrotar a una Ucrania económica y militarmente más débil, no representa una amenaza hegemónica para Europa. Y aunque Rusia podría ciertamente intentar reponer sus capacidades militares, las respuestas de los Estados europeos al conflicto han mostrado su voluntad de contrarrestar las oportunidades de futuras agresiones. La Rusia actual es una sombra de la amenaza soviética.

Llevarse la victoria

Sin ningún candidato a la hegemonía europea al acecho, ya no es necesario que Estados Unidos asuma el papel dominante en la región. Sin Washington al timón, Europa tendría hoy una política internacional normal –que, hay que reconocerlo, incluye la perspectiva de algún conflicto interestatal en la periferia– sin abrir la puerta a un desafío hegemónico.

Y, sin embargo, Washington se niega a aceptar la victoria. Al haber excluido la posibilidad de que surgiera una superpotencia europea, la expansión de la OTAN hacia el este ha creado nuevos intereses que implican a Estados débiles y vulnerables que resultan mucho más difíciles de asegurar. Esto crea una presión política para que Estados Unidos permanezca en Europa alegando que Europa no puede defenderse a sí misma.

Sin embargo, a pesar de toda la atención prestada a la cuestión de si Europa puede defenderse a sí misma, resulta curioso que rara vez se defina "Europa". El esfuerzo por unir a los países europeos en una unidad política mayor se originó con nobles objetivos: el ex Primer Ministro francés Robert Schuman describió el objetivo como hacer "cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo impensable, sino materialmente imposible". Sin embargo, a pesar de la integración europea, el Estado-nación sigue dominando la política europea. Francia y Letonia son países europeos, pero sus necesidades de defensa –y su importancia para Estados Unidos– difieren.

No es de extrañar, por tanto, que si se incluye a los países pequeños y vulnerables que limitan con Rusia en la Europa que hay que defender, Europa no pueda defenderse fácilmente. Resulta revelador que los juegos de guerra de la última década hayan sugerido claramente que, en caso de conflicto con Rusia, Estados Unidos y sus socios seguirían teniendo dificultades para evitar que algunos de sus miembros más vulnerables sufrieran daños importantes.

Por otro lado, si "Europa" significa algo en línea con los intereses tradicionales de Estados Unidos –mantener divididas las principales áreas de poder militar y económico del continente– el asunto es menos desalentador. De nuevo, la distribución actual del poder militar y económico es tal que hay muchos Estados que, juntos o solos, podrían impedir que Rusia alcanzara la hegemonía. Las armas nucleares constituyen otro elemento disuasorio: Francia y el Reino Unido tienen sus propios arsenales nucleares, y otros países de Europa –Alemania en particular– podrían adquirirlos fácilmente si se sintieran suficientemente amenazados. La definición de Europa determina la facilidad con la que Europa podría defenderse. Pero el interés central de Estados Unidos en Europa no está en peligro.

Volver a lo básico

En medio de las crecientes demandas internas y asiáticas, se impone una corrección de rumbo. La idea no sería aislar a Estados Unidos de Europa, sino cambiar el papel de Estados Unidos de proveedor de primer recurso a equilibrador de último recurso.

En primer lugar, Estados Unidos debería empezar a retirar algunas de sus tropas de Europa, haciendo recaer sobre los hombros europeos la responsabilidad de proporcionar las fuerzas convencionales necesarias para asegurar Europa. Ahora mismo Estados Unidos tiene unos 100.000 soldados estacionados en el continente, con la mayor concentración en Alemania. Un buen punto de partida para la retirada serían los 20.000 soldados adicionales desplegados por la administración Biden en 2022 tras la invasión rusa de Ucrania. Una vez retiradas esas tropas, Washington debería señalar su intención de reanudar la retirada de 12.000 soldados de Alemania, un plan que Trump aprobó y Biden congeló. Dos rondas estructuradas de retirada dejarían clara la cuestión: Los países más poderosos de Europa tienen que dar un paso al frente. Con el tiempo, las fuerzas y equipos estadounidenses adicionales en Europa podrían reducirse progresivamente, trasladando la carga de las necesidades de disuasión convencional de Europa a los europeos.

Tomar estas medidas ahora aprovecharía la evidente voluntad de los europeos de hacer más por su propia defensa desde la invasión rusa de Ucrania. Alemania ejemplifica este nuevo interés. La ofensiva rusa inicial fue suficiente para conmocionar a Alemania para que cancelara el gasoducto Nord Stream 2 y anunciara planes para gastar 108.000 millones de dólares adicionales en defensa durante cuatro años como parte de su Zeitenwende, o "punto de inflexión".

Aunque la forma en que Alemania ha gastado estos fondos impidió que la Zeitenwende generara un poder militar serio, sus líderes han abrazado la necesidad de reconstruir las capacidades alemanas: algunos de los cargos electos más populares del país, como la ministra de Asuntos Exteriores, Annalena Baerbock, y el ministro de Defensa, Boris Pistorius, son partidarios del rearme. Estados capaces como Francia, Polonia y el Reino Unido han seguido un camino similar. La retirada de tropas y material, expresión tangible del liderazgo estadounidense, aceleraría este proceso al exigir a los Estados europeos que asuman la responsabilidad de su defensa y evitar que sigan dependiendo de Estados Unidos.

Al mismo tiempo, los responsables políticos deberían darse cuenta de que Europa no puede cubrir rápidamente las carencias en determinados ámbitos. En particular, el paraguas nuclear estadounidense y sus capacidades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento tardarían tiempo en ser sustituidos incluso en las mejores circunstancias. Por eso Washington debería seguir prestando ayuda a Europa en estos campos durante varios años, al tiempo que le ayuda a subsanar las carencias de capacidades a largo plazo. Al igual que Estados Unidos proporciona inteligencia y ayuda en la identificación de objetivos a países que no son aliados en el tratado, como Ucrania, también puede prometer de forma creíble que proporcionará estos servicios a los miembros de la OTAN, incluso mientras reduce sus fuerzas convencionales. Esto podría implicar también una reevaluación de la oposición estadounidense a la adquisición de armas nucleares por parte de Alemania, aunque es poco probable que este país recurra a la bomba en cualquier escenario imaginable.

Los beneficios serían considerables. Un análisis realizado en 2021 por el profesor del MIT Barry Posen estimaba el ahorro presupuestario que supondría desprenderse de la misión de disuasión convencional en Europa entre 70.000 y 80.000 millones de dólares anuales. Teniendo en cuenta la inflación y las fuerzas y esfuerzos adicionales dedicados a Europa desde 2022, el ahorro sería aún mayor en la actualidad.

En segundo lugar, para facilitar la creación de un mayor poder militar europeo, Estados Unidos debería abandonar algunas de sus antiguas exigencias sobre cómo se arma Europa. Durante décadas, Washington ha insistido en que los Estados europeos compren material a Estados Unidos y eviten adquirir fuerzas que dupliquen las estadounidenses. Estas exigencias minan el apoyo interno a la inversión militar en Europa y limitan la capacidad del continente para crear y mantener su propio poder militar. En vez de instar a los Estados europeos a que compren material estadounidense y eviten la duplicación, Washington debería animar a los Estados europeos a invertir en su propia base industrial de defensa.

Las condiciones están maduras para reconstruir la base industrial de defensa europea: la sensación de amenaza es alta, las medidas iniciales tomadas tras la invasión rusa de Ucrania han dado sus frutos y Europa ya produce armas clave como los principales tanques de combate. Washington debería apoyarse en esta dinámica. Dado que las nuevas capacidades militares tardan mucho tiempo en desarrollarse, ajustar ahora la política estadounidense ayudaría a garantizar que Europa disponga de las capacidades internas necesarias para afrontar los problemas del continente durante las próximas décadas.

Además, dado que los equipos militares modernos son caros de producir, animar a los Estados europeos a comprarlos generaría presión política para aumentar el gasto europeo en defensa. Al igual que los beneficios económicos concentrados del gasto militar dificultan a Estados Unidos el cierre de bases o líneas de producción, los beneficios económicos pesarían en decisiones similares en Europa. Al animar a Europa a desarrollar su base industrial de defensa, Washington también podría incentivar la coordinación multinacional para permitir series de producción más largas, reducir el costo de las adquisiciones, mejorar la interoperatividad y permitir una planificación y presupuestación militar más eficientes.

Por último, Estados Unidos debería transformar gradualmente la OTAN en una alianza dirigida y gestionada por europeos. Para empezar, Washington debería animar a los miembros europeos de la alianza a crear un "pilar europeo" dentro de la OTAN, un vehículo para que los miembros de la alianza elaboren posiciones comunes sobre cuestiones de defensa y seguridad sin la aportación estadounidense. El presidente estadounidense debería dejar claro que el próximo comandante supremo aliado será un europeo, rompiendo con una práctica de 75 años en la que un estadounidense siempre ha ocupado el puesto. Y Estados Unidos debería reducir la profundidad de su participación en los comités de la OTAN, remitiéndose a los aliados, por ejemplo, en los debates políticos dentro de los Comités de Adjuntos o de Política y Planificación de Defensa, donde se configura el consenso sobre cuestiones de seguridad, políticas y organizativas.

Todas estas medidas dejarían claro que Estados Unidos espera que los europeos gestionen la alianza en el día a día. Estarán bien posicionados para hacerlo: la considerable infraestructura burocrática de la OTAN permite aprovechar los hábitos de cooperación adquiridos durante la larga vida de la alianza. No es necesario que la política estadounidense tenga como objetivo la retirada formal de la OTAN o la permanencia en su seno; simplemente tiene que dejar claro que el mandato de Washington como pacificador de Europa está llegando a su fin, y si los planificadores de defensa europeos consideran que eso les deja un hueco que llenar, deben llenarlo ellos mismos.

En efecto, Estados Unidos devolvería la relación transatlántica a sus raíces. Como potencia extraterritorial, Washington ayudaría a mantener el equilibrio, pero no trataría de dominar el propio continente. Además de liberar la atención y los recursos estadounidenses, una relación de tamaño adecuado tendría también un efecto beneficioso sobre la planificación estratégica europea: cuando se les empujara a asumir la responsabilidad cotidiana de la seguridad continental, los Estados europeos tendrían que asumir todos los costos de sus opciones de seguridad. En un momento en el que los responsables políticos de todo el continente están impulsando políticas ambiciosas y costosas –como la incorporación de Ucrania a la OTAN y la posibilidad de entrar ellos mismos en la guerra de Ucrania– devolver la responsabilidad de la seguridad de Europa a los europeos reduciría los incentivos de estos Estados para promover políticas imprudentes.

Nunca hay que desaprovechar una crisis

El momento ideal para devolver la responsabilidad de Europa a los europeos habría sido poco después del colapso de la Unión Soviética en 1991, cuando desapareció la razón de ser de la OTAN, pero el momento actual servirá. Puede parecer contraintuitivo sugerir la reducción del papel de Estados Unidos como centinela de Europa cuando el continente se enfrenta a su mayor guerra desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, paradójicamente, los costos y las respuestas al conflicto de Ucrania hacen viable un ajuste estratégico con una visión clara.

La intención de Rusia puede ser maligna, pero sus capacidades la limitan. Otros Estados europeos también carecen de la capacidad necesaria para intentar atravesar todo el continente. Ucrania ha demostrado que unos defensores motivados pueden bloquear a los agresores incluso en condiciones adversas. Estas circunstancias son favorables para Estados Unidos. Además, la enorme ventaja que Europa posee en cuanto a poder latente sugiere que Washington tendría tiempo de sobra para decidir si tiene que volver a intervenir para contrarrestar a un hegemón y cuándo.

En la actualidad, los llamamientos para que Estados Unidos se aferre al liderazgo en Europa ignoran los costos directos y de oportunidad que ello implica, así como los intereses cada vez más importantes de Washington en otros lugares. Estados Unidos se enfrenta a una deuda de 35 billones de dólares, un déficit presupuestario anual de 1,5 billones de dólares, un creciente desafío en Asia y pronunciadas divisiones políticas que dificultan la resolución de estos retos. Sin indicios de que el panorama fiscal vaya a mejorar ni pruebas de que las presiones internas estén remitiendo, los responsables políticos deben reevaluar las obligaciones exteriores de Estados Unidos. Dado que Estados Unidos ha logrado su objetivo central en Europa, ha llegado el momento de llevar a cabo lo que pretendían los artífices de su estrategia de posguerra en ese continente. Es hora de ganar.

Este artículo fue publicado originalmente en Foreign Affairs (Estados Unidos) el 9 de agosto de 2024.