Un nuevo estudio examina el costo de la Ley Jones para Puerto Rico

Quizá ninguna parte de Estados Unidos se vea más afectada por la Ley Jones que Puerto Rico. Gracias a esta ley de 1920, los aproximadamente 3,2 millones de habitantes de este territorio en apuros deben utilizar algunos de los buques más caros del mundo para comerciar con el territorio continental de Estados Unidos (con diferencia, su principal socio comercial). Se podría intuir que este proteccionismo supone un costo considerable para la economía de la isla, dada su gran dependencia del transporte marítimo. Pero, ¿hasta qué punto es importante?

Un estudio en desarrollo publicado recientemente por dos economistas de la Universidad de Purdue puede habernos acercado a la respuesta. De la autoría de Russell Hillberry y Manuel I. Jiménez, el documento concluye que la Ley Jones impone a Puerto Rico una carga social anual de 1.400 millones de dólares. Y eso, añaden, podría ser poco.

El documento se centra en una rareza del transporte marítimo de Puerto Rico. A diferencia de la mayoría de los buques que transportan mercancías a la isla y a sus vecinos caribeños, los que operan al amparo de la Ley Jones –que exige que los buques dedicados al transporte nacional sean de pabellón y construcción estadounidenses– consisten casi exclusivamente en portacontenedores y barcazas. Otros tipos de buques, como los graneleros de carga seca, los petroleros y los buques de carga general, utilizados para transportar artículos pesados y voluminosos que no se pueden colocar fácilmente en contenedores, están ausentes del comercio entre Estados Unidos y Puerto Rico o son extremadamente escasos.

Los autores afirman que este fenómeno se debe a las restricciones económicas de operar bajo la Ley Jones, especialmente en el caso de los buques de carga seca a granel. Tras descargar su carga en Puerto Rico, estos buques suelen buscar inmediatamente nuevas mercancías que transportar, como un taxi que deja a su pasajero. Sin embargo, al no poder competir por la carga en los puertos internacionales cercanos debido a sus elevados costos, los buques acogidos a la Ley Jones se enfrentarían a un viaje de vuelta al territorio continental de Estados Unidos vacío y con pérdida de dinero. Las matemáticas no funcionan, por lo que estos buques rara vez prestan servicio en Puerto Rico (ninguno en el caso concreto de los buques oceánicos de carga seca a granel, ya que no existen en la flota de la Ley Jones).

Para Hillberry y Jiménez, esto plantea una pregunta interesante: ¿qué tan alto tendría que ser un arancel para producir tal caída en la demanda de estos tipos de buques? Su respuesta: 30,6%. Este arancel de facto, calculan, supone una carga anual para el bienestar de 1.400 millones de dólares.

El mayor componente de esta cifra es el costo de la Ley Jones para los consumidores puertorriqueños, que cifran en 692 millones de dólares (unos 203 dólares por persona) anuales. A modo de comparación, los economistas estiman que los aranceles de nación más favorecida (tasas por defecto que Estados Unidos aplica a otros países miembros de la Organización Mundial del Comercio) aplicados a las importaciones puertorriqueñas cuestan a los residentes de la isla 94 millones de dólares (28 dólares por persona al año). El daño financiero de la Ley Jones a los hogares puertorriqueños supera en siete veces el de los aranceles estadounidenses.

Los otros elementos de la carga del bienestar de 1.400 millones de dólares, mientras tanto, son una carga de 291 millones de dólares para los exportadores puertorriqueños en forma de insumos más costosos y un golpe a la inversión de 403 millones de dólares.

Pero, como explican Hillberry y Jiménez, los costos de la ley pueden ser mayores. Señalan, por ejemplo, que en el caso de los productos ascendentes –insumos utilizados en la producción de bienes finales– existe "un gran sesgo en contra de los productos transportados por mar de todas las procedencias". Esta conclusión, afirman los economistas, "es coherente con el hecho de que [la Ley Jones] haya desplazado a largo plazo la estructura de la producción [de Puerto Rico], alejándola del procesamiento de insumos transportados por mar" (aunque añaden que otras políticas también pueden haber contribuido a este resultado).

En otras palabras, hay buenas razones para pensar que el elevado costo del transporte marítimo en virtud de la Ley Jones –y posiblemente otros factores– ha distorsionado el desarrollo económico de Puerto Rico al hacer inviables determinadas industrias. De hecho, tales sospechas tienen sus raíces no sólo en la teoría económica sino en la historia de Puerto Rico.

En una comparecencia ante el Congreso en 1961, Teodoro Moscoso, responsable de una iniciativa del gobierno puertorriqueño encargada de impulsar la industrialización de la isla, declaró que las elevadas tarifas de transporte de la Ley Jones habían dejado "casi fuera de juego" a las industrias que utilizaban materias primas o productos acabados pesados y voluminosos. Estas elevadas tarifas, añadió, significaban que Puerto Rico se había visto limitado a "la fabricación ligera, a la electrónica, la fabricación de metales ligeros y cosas de ese tipo que, por supuesto, nos dificultan enormemente [énfasis añadido]".

Los economistas de Purdue afirman además que el costo de 403 millones de dólares de la Ley Jones para la inversión –un impuesto implícito del 3%– implica que la ley "impone pérdidas dinámicas a [Puerto Rico] que probablemente son mucho más importantes" que sus estimaciones estáticas.

Esto plantea una cuestión importante. Una verdadera contabilidad de la carga de la Ley Jones sobre Puerto Rico debe incluir no sólo los costos inmediatos de la ley, sino también sus efectos en cadena.

El aumento de los costos de la energía debido a la Ley Jones, por ejemplo, significa que la isla debe aumentar los precios de la electricidad (más altos en promedio que cualquier estado de Estados Unidos, excepto Hawai, que tiene una carga similar debido a la Ley Jones, así como a la extrema lejanía geográfica) o reducir los costos en otros lugares, como a través del mantenimiento diferido. El aumento de los precios de la electricidad o la inestabilidad de la red, que no son extraños a Puerto Rico, disuaden a su vez la inversión y otras actividades económicas.

Entre estas pérdidas dinámicas y las distorsiones del desarrollo económico de Puerto Rico, uno no puede evitar preguntarse qué podría haber sido –y qué podría seguir siendo– si la isla pudiera transportar mercancías hacia y desde la mayor economía del mundo utilizando un transporte marítimo eficiente de bandera internacional.

El nuevo documento de Hillberry y Jiménez, mientras tanto, es solo la última adición a un cuerpo de literatura reciente que confirma el daño de la Ley Jones a Puerto Rico. Los informes preparados por consultores económicos en 2019 encontraron que la Ley Jones aumentaba los precios en la isla en $1,1 mil millones y en $367 millones solo en alimentos y bebidas, mientras que un estudio académico de 2012 encontró un costo de $ 537,2 millones (dólares de 2010).

Además, un informe de 2015 elaborado por tres economistas, entre ellos Anne Krueger, ex economista jefe del Banco Mundial, identificó una exención de la Ley Jones para Puerto Rico como un medio para impulsar el crecimiento, y un informe de 2020 de la Rand Corporation sobre la economía de Puerto Rico citó la Ley Jones como uno de los cinco principales impedimentos para el crecimiento económico.

Por supuesto, cualquier análisis de la aplicación de la Ley Jones a Puerto Rico también debe sopesar esos costos frente a sus beneficios para la industria marítima estadounidense. Estos, sin embargo, son decepcionantes en el mejor de los casos.

Aunque la ley teóricamente genera barcos y marineros para fines de transporte marítimo militar, así como trabajo estable para los astilleros estadounidenses, sólo cinco barcos conformes con la Ley Jones prestan servicio regularmente en la isla. Además, uno de esos cinco ni siquiera se construyó en Estados Unidos (el National Glory, que opera entre Houston y San Juan, se construyó en un astillero polaco pero está autorizado a operar conforme a la Ley Jones tras ser incautado en una redada antidroga y subastado por el gobierno estadounidense).

El resto del comercio de la Ley Jones con Puerto Rico lo realizan remolcadores y barcazas oceánicas que no se utilizan para el transporte marítimo estratégico y cuyas tripulaciones carecen de las licencias necesarias para trabajar en buques de transporte marítimo.

Si se calcula de forma conservadora el costo anual de la Ley Jones para Puerto Rico en 1.000 millones de dólares, cada barco (y sus tripulaciones) tiene un costo de 200 millones de dólares al año. Para tener una perspectiva, el Programa de Seguridad Marítima del gobierno gasta anualmente menos de 325 millones de dólares en estipendios para garantizar la disponibilidad de sesenta buques comerciales de bandera estadounidense en tiempos de guerra o emergencia nacional.

Pero más allá de esta flagrante asimetría costo-beneficio, la aplicación de la Ley Jones a Puerto Rico tampoco pasa el examen de una simple cuestión de justicia. Si la Ley Jones realmente tiene que ver con la satisfacción de las necesidades de seguridad nacional, ¿por qué su carga es soportada de manera tan desproporcionada por un porcentaje relativamente pequeño de la población de Estados Unidos?

El hecho de que Puerto Rico soporte este costo mientras se enfrenta a una tasa de pobreza que supera el 40%, tiene recursos limitados a través del proceso político (la isla no tiene voto para presidente y su única representación en el Congreso es un único miembro de la Cámara de Representantes con un poder de voto limitado) y es el único territorio estadounidense habitado al que se aplica plenamente la Ley Jones (Guam está exento del requisito de la ley de que los buques se construyan en astilleros estadounidenses, mientras que Samoa Americana, las Islas Marianas del Norte y las Islas Vírgenes estadounidenses están totalmente exentas) no hace sino agravar la injusticia.

El documento de Hillberry y Jiménez es sólo la última prueba del peaje que la Ley Jones impone a Puerto Rico, uno que no compensa en modo alguno los beneficios que genera. Tanto si se evalúa desde el punto de vista de la relación costo-beneficio como desde el punto de vista de la justicia, la imposición de la Ley Jones a la isla es indefendible. Ha llegado el momento de eliminar esta carga.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 9 de julio de 2024.