Presupuesto 2023, costo de la deuda y consolidación fiscal

El ejercicio fiscal del año 2023 se caracterizará por una ejecución deficitaria financiada con deuda pública. El mismo resultado consecutivo desde el año 2008, con una diferencia: el mundo que inició con los tipos artificialmente bajos establecidos en ese año está cambiando. El banco central de EE.UU., la Fed, ha subido su tasa de política monetaria a niveles que no se observaban desde 2007. El panorama, en consecuencia, es de tipos de interés más altos para la deuda pública nueva en 2023, y en los años por venir. Pero también de menos liquidez, y con un mercado de deuda mundial que tendrá mayor presión por refinanciamientos y por nuevas emisiones[1].

Lo anterior se ve reflejado en la curva de rendimiento de los bonos soberanos de República Dominicana emitidos en febrero de 2022 para financiar el presupuesto de este año. Por ejemplo, el bono RD1 2033 el día de su emisión tenía un rendimiento de 5,99%, luego los mercados llegaron a demandar hasta un 9,03% en octubre. Actualmente, debido a la reacción de los mercados de bonos de las últimas semanas, el rendimiento demandado de este mismo bono es de 7,39%. El ensayo gráfico “Evolución de la deuda pública de la República Dominicana” presenta el comportamiento de los títulos del Ministerio de Hacienda y el Banco Central.

Por experiencias anteriores, todo indica que el documento que sea aprobado no diferirá mucho, si en algo, del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado que se encuentra en manos de los legisladores. El proyecto incluye montos de ingresos que implican dos riesgos para su ejecución. Por un lado, la inflación estará convergiendo a niveles previos a los de la pandemia; algo positivo para los ciudadanos, pero no para el fisco. Por otro lado, el crecimiento esperado podría ser inferior al 4% en 2023, debido a la desaceleración de la economía internacional, en particular la de EE.UU., y a factores internos como el cambio de política monetaria.

Por el lado del gasto existe el riesgo de los años previos a elecciones con el llamado ciclo político o electoral. A lo anterior se añade el riesgo relacionado con los precios de las materias primas energéticas y el efecto que estos tienen sobre el gasto en transferencias y subsidios.  Existen varios elementos relacionados, como las sanciones al petróleo ruso que iniciaran en diciembre, las rigideces en el mercado de gas natural, disminución en la oferta global de diesel, la incertidumbre que representa la demanda China, señales de debilitamiento del dólar contra las principales monedas (las materias primas se cotizan en dólares) y la posible finalización del uso de las reservas estratégicas de petróleo de EE.UU. que se han estado agotando a un ritmo de 600 mil barriles diarios.

Por los riesgos por el lado de los ingresos y de los gastos, se esperaría un déficit fiscal superior al 3,0%, aumentando los US$6.378 millones de financiamiento del sector público financiero ya presupuestados. De esa manera, continuarían los altos requerimientos de financiamiento en un presupuesto que coincide con el inicio de un ciclo de un mercado de deuda diferente y con vencimientos importantes de la deuda dominicana en años venideros.

¿Hasta donde puede soportar un país los cambios descritos anteriormente y mantener la sostenibilidad fiscal? La respuesta depende de la reacción de los agentes económicos y de las decisiones que tomen en los mercados financieros. Sin embargo, con certeza se puede afirmar que una crisis de deuda es un evento que todo país debería desear evitar, y que la realidad debe alertar.

El rol de un centro de pensamiento económico como el CREES es advertir sobre estos peligros. Además de analizar la economía e identificar riesgos, una de las principales funciones de un centro de pensamiento económico debe ser realizar propuestas de políticas públicas. La propuesta de reforma fiscal del CREES ha incluido la reforma tributaria y una ley de responsabilidad fiscal. Ambos elementos de la reforma ayudarían a desmontar elementos de riesgo y ayudar a transitar por una senda de sostenibilidad fiscal.

En las proyecciones de CREES que acompañaban a la propuesta fiscal presentada en 2021 se planteaba un ajuste que llevaba el déficit a un superávit en 2025 (ver Propuesta de Reforma Fiscal Integral). Una consolidación fiscal, o reducción del déficit fiscal, basada en control del crecimiento en el gasto y, a la vez, en una reforma real que iba a cambiar el sistema tributario por uno que favoreciera el crecimiento, ampliación de bases y reducción incentivos a la evasión. Las tasas de crecimiento del gasto iban entre 6% y 7,5% anual, suficientes para una ejecución de planes de gobierno en adición al gasto estructural.

Ahora, ante los cambios en los mercados de deuda, la recomendación de CREES adquiere mayor relevancia. La consolidación fiscal es más apremiante. En vista de los excesos de gasto de 2022, las tasas de crecimiento en las erogaciones públicas deberían ser menores aún. Se parte de una base mayor. Una consolidación fiscal debe sustentarse en el gasto; porque incluso con el mejor de los sistemas tributarios, cuando hay gastos estructurales en aumento cualquier variación de ingresos genera el riesgo de mayores requerimientos de deuda.

Existe una considerable cantidad de literatura económica y estudios empíricos que favorecen el control del gasto público como plan de ajuste fiscal conducente para reducir el déficit fiscal y, en consecuencia, el ritmo de endeudamiento.

En su trabajo de 2012[2], Alberto Alesina y Silvia Ardagna examinaron una serie de datos sobre una amplia cantidad de reformas de política orientadas a reducir déficits en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en el período de 1981-2014. Estos autores llegaron a la conclusión de que los ajustes basados en el gasto son los que tienen más probabilidades de conducir a una reducción permanente en la relación deuda sobre PIB. Además, están asociados con recesiones más pequeñas que las basadas en impuestos o ninguna recesión. “En general, las pérdidas de producto duraron menos de dos años (si el plan se adoptó en un período de crecimiento económico, el costo promedio del producto fue igual a cero). Es decir, aunque algunos de estos planes estuvieron vinculados con una pequeña desaceleración, otros trajeron aparejado un repunte casi inmediato del crecimiento, un fenómeno que suele denominarse “austeridad expansiva” acuñado por Giavazzi y Pagano (1990). En cambio, las correcciones fiscales basadas en los impuestos estuvieron asociadas con recesiones de gran magnitud y duración” (Alesina, Favero, & Giava, 2018)[3].

Es importante indicar que los ajustes impositivos estudiados por estos autores se relacionan con los incrementos de impuestos convencionales por medio de aumentos de tasas o de nuevas figuras impositivas. Es decir, el tipo de las llamadas reformas que se han venido aplicando en República Dominicana desde el año 2000.

También cabe mencionar que, entre las conclusiones a las que llegan los autores está que el efecto de las consolidaciones fiscales basadas en gasto en la inversión privada fue positivo, mientras que el de las consolidaciones basadas en incremento de impuestos por medio del aumento de tasas o por la creación de nuevas figuras impositivas fue negativo. Esto tiene lógica económica considerando que la opción basada en impuestos introduce un desincentivo a aumentos en la actividad económica, al mismo tiempo que promueven la evasión, la elusión y la informalidad.

Según Alesina y Ardagna, la lógica detrás de la idea de que “con un plan de austeridad basado en el gasto la eliminación de la incertidumbre probablemente ofrecerá mejores posibilidades de obtener beneficios que con uno basado en impuestos” guarda relación con la confianza empresarial y las expectativas de los inversores.

Según su análisis, “si no se abordan los incrementos automáticos del gasto será necesario aumentar continuamente los impuestos para cubrir desembolsos adicionales. Por consiguiente, el efecto en la confianza probablemente será mucho menor con un plan basado en los impuestos debido a la creciente expectativa de impuestos futuros. Los planes basados en el gasto tienen el efecto contrario” (Alesina y Ardagna, 2012).

Con relación a lo anterior, en Política fiscal, impuestos e incertidumbre en República Dominicana[4] desde el CREES se advertía en 2014 que: “La incertidumbre sobre la política tributaria tiene efectos sobre las decisiones de los agentes económicos, principalmente en materia de inversiones. Los principales efectos pueden ser: la postergación de las inversiones en espera de que la incertidumbre percibida pueda disminuir; el movimiento de capitales hacía otras economías con menor incertidumbre; y la demanda de condiciones particulares para invertir que, usualmente, son regímenes tributarios especiales”.

Desde el CREES se ha presentado a la sociedad lo que entendemos que sería la mejor opción de plan de consolidación fiscal, el mismo está basada en tres componentes: 1) el establecimiento de reglas fiscales que reduzcan el déficit y, en consecuencia, la deuda pública (esto mediante una Ley de Responsabilidad Fiscal); 2) una reforma tributaria que simplifique el código tributario, elimine los impuestos más distorsionadores, reduzca las tasas de los existentes y amplíe sus bases; y 3) la implementación reformas estructurales que permitan incrementar la productividad promedio en la economía y elevar los ingresos de los ciudadanos.

No puede haber crecimiento duradero sin políticas sostenibles, por tanto se requiere una consolidación fiscal para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Este ensayo fue publicado originalmente en CREES (República Dominicana) el 28 de noviembre de 2022.

Referencias bibliográficas:

• Alesina, A., & Ardagna, S. (2012). The design of fiscal adjustments. Tax policy and the economy, 27(1), 19-68.
• Alesina, Alberto, Carlo Favero y Francesco Giavazzi (2018). Saliendo del Abismo de la Deuda. Finance & Development N° 1, Vol. 55: 7-11.
• Collado Di Franco, M. & Fornet, R. (2013, mayo). Evaluación de un Ajuste Fiscal Inadecuado. CREES. https://crees.org.do/?p=18117
• Collado Di Franco, M. (2014). Política fiscal, impuestos e incertidumbre en República Dominicana. CREES. https://crees.org.do/?p=18143
• Collado Di Franco, M. Reformas basadas en reducción de gastos: evidencias y experiencias internacionales. CREES. https://crees.org.do/?p=24185
• Giavazzi, Francesco, y Marco Pagano (1990). Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries. NBER. Macroeconomics Annual 5:75–122.
• Lacalle, D. (n.d.). ¿Las subidas globales de los tipos de interés harán estallar la bomba?. Instituto Mises. https://mises.org/es/wire/las-subidas-globales-de-los-tipos-de-interes-haran-estallar-la-bomba-de-la-deuda-global

[1] Lacalle, D. (n.d.). ¿Las subidas globales de los tipos de interés harán estallar la bomba?. Instituto Mises. https://mises.org/es/wire/las-subidas-globales-de-los-tipos-de-interes-haran-estallar-la-bomba-de-la-deuda-global

[2] Alesina, A., & Ardagna, S. (2012). The design of fiscal adjustments. Tax policy and the economy, 27(1), 19-68.

[3]Alesina, Alberto, Carlo Favero y Francesco Giavazzi (2018). Saliendo del Abismo de la Deuda. Finance & Development N° 1, Vol. 55: 7-11.

[4] Collado Di Franco, M. (2014). Política fiscal, impuestos e incertidumbre en República Dominicana. CREES. https://crees.org.do/?p=18143

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