Perú: Fragmentación legislativa
José Luis Sardón dice que "En una democracia, los partidos expresan el pluralismo ideológico y social. En este sentido, no es solo bueno sino indispensable que los asientos en el Congreso estén distribuidos entre distintos partidos y no concentrados en uno solo. . . No obstante, debe también considerarse que el pluralismo político, reflejado en la fragmentación legislativa, complica la toma de decisiones y de acuerdos por parte del Congreso".
Por José Luis Sardón
El índice de fragmentación legislativa de un país refleja las probabilidades de que dos muestras aleatorias de la cámara legislativa baja o única pertenezcan a diferentes partidos. Este índice es utilizado en las ciencias sociales para evaluar la funcionalidad de un sistema político. Hace unos años, por ejemplo, en un trabajo econométrico que comprendió datos de panel de 150 países en 20 años, encontré que, cuanto más se aleja la fragmentación legislativa de 0,5 (es decir, del bipartidismo perfecto), tanto menos probable resulta que la libertad económica se afirme en el tiempo.
El concepto de fragmentación legislativa es heredero del concepto de partidos efectivos, acuñado en 1979 por Markku Laakso y Rein Taagepera. Estos sugirieron que no se debe contar todos los partidos inscritos sino solo los que ocupan asientos en el Congreso, ajustándolos a su participación en ellos. Por ejemplo, si un país tiene veinte partidos inscritos, pero sólo dos ocupan asientos en el Congreso, y uno el 80% de éstos, debe decirse que allí hay 1,2 partidos efectivos. Así, ambos conceptos —fragmentación legislativa y partidos efectivos— concentran su atención en lo que ocurre en el Congreso.
Las bases de datos con observaciones de estos dos conceptos, sin embargo, no capturan toda la complejidad de la realidad política específica de los países del mundo. Actualmente, las dos principales son el DPI de Philip Keefer del Banco Mundial, y el POLCON de Witold Henisz de la Universidad de Pennsylvania. Ambas estiman este índice considerando solo la realidad que emerge de las elecciones, sin tomar en cuenta las posteriores coaliciones parlamentarias, ni las alteraciones que éstas experimentan a lo largo de las sucesivas legislaturas.
Ahora en el Perú, existen dieciséis partidos inscritos ante el Jurado Nacional de Elecciones; sin embargo, en las elecciones generales de 2011 solo seis consiguieron asientos en el Congreso. El 2012, el número de bancadas parlamentarias aumentó a siete y, hace pocos días, al empezar el tercer año, aumentó a ocho, debido al surgimiento de Unión Regional. La fragmentación legislativa es muy elevada no sólo por el número de partidos en el Congreso sino también por la distribución de los asientos congresales: la más grande, Gana Perú, tiene apenas un tercio de éstos. Esta situación es, evidentemente, complicada.
En una democracia, los partidos expresan el pluralismo ideológico y social. En este sentido, no es solo bueno sino indispensable que los asientos en el Congreso estén distribuidos entre distintos partidos y no concentrados en uno solo, como ocurre en los regímenes totalitarios de Cuba y Corea del Norte, o en los regímenes autoritarios del Este Asiático. No obstante, debe también considerarse que el pluralismo político, reflejado en la fragmentación legislativa, complica la toma de decisiones y de acuerdos por parte del Congreso.
No es casual, por ello, que en la mayoría de democracias estables y economías desarrolladas del mundo los asientos congresales estén distribuidos solo entre dos grandes partidos. Las únicas que tienen una fragmentación legislativa similar al Perú son las de los países del norte de Europa —Bélgica, Holanda y los países escandinavos—; sin embargo, ellos cuentan con otras variables que favorecen su estabilidad política. Son países pequeños, densamente poblados, de clima frío, con poblaciones muy educadas, regímenes parlamentarios y monarquías constitucionales. Son, prácticamente, otro mundo.
Este artículo fue publicado originalmente en El Comercio (Perú) el 29 de agosto de 2013.