EE.UU.: Proteccionismo textil en el Acuerdo de Asociación Transpacífico

Uno de los primeros actos del primer congreso de EE.UU. fue imponer aranceles a las importaciones de guantes, sombreros, y prendas de vestir. Esa protección temporal fue concedida en 1789, cuando la pequeña economía estadounidense era agraria, y la producción de textiles y ropa constituía el futuro industrial de EE.UU. Dos siglos y medio después, el proteccionismo textil todavía está vivo y figura de manera destacada en la agenda estadounidense para las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) que pretende forjar —emociónese— un acuerdo comercial del “siglo 21”.

En los 224 años desde que se constituyó el primer congreso, el proteccionismo de textiles y prendas de vestir ha sido una característica continua de la política comercial estadounidense. Los aranceles altos, las restricciones “voluntarias” a las exportaciones, las restricciones para salvaguardar los efectos del “desplazamiento del mercado”, los 30 años de cuotas integrales sobre las importaciones en virtud del Acuerdo Multifibras, las restricciones antidumping y los aranceles compensatorios, los “mecanismos especiales de salvaguardas” relacionados al ingreso de China en la OMC (que fueron utilizados para efectivamente extender las cuotas por tres años), las concesiones, y las confusas “normas de origen” en los acuerdos comerciales —todas estas medidas para asegurar la satisfacción de los magnates de textil en EE.UU.— han definido a la política estadounidense desde la fundación de la república.

Este análisis (“Threadbare Excuses: The Textile Industry’s Campaign to Preserve Import Restraints”) brinda gran parte del contexto y este boletín (“Cutting the Cord: Textile”) ofrece algunos detalles adicionales. Pero lo siguiente es una descripción breve de los elementos esenciales para comprender el proteccionismo textil en el contexto de las negociaciones del TPP.

Aunque la gente habla de la “industria de textiles y prendas de vestir”, como si fuesen una sola cosa, en realidad son industrias distintas. La producción de textiles requiere de mucho capital, es sofisticada en su aplicación y concentrada en lugares ricos (por ejemplo, EE.UU., Canadá, la Unión Europea, Hong Kong, Corea, Taiwán), con unas pocas excepciones (por ejemplo, China, India, Turquía y Paquistán). Los textiles (lanas y telas) son insumos centrales para la producción de la ropa, que requieren de mucha mano de obra, involucran, principalmente, el corte y confección de telas, y es una industria dispersa entre países en vías de desarrollo alrededor del mundo. Aunque todavía se confecciona un poco de ropa en EE.UU. —principalmente las empresas produciendo uniformes para las fuerzas armadas (protegidas por las provisiones “Compre Estadounidense” de la Enmienda Berry) y algunas operaciones de escala más pequeña que atienden a los mercados de alta moda como Nueva York y Los Ángeles— la mayoría de los productores de prendas de vestir en EE.UU. comprendieron las señales hace décadas y mudaron sus operaciones de producción a México, el Caribe y Centroamérica.

Sin la producción de ropa en EE.UU., entonces, uno creería que eliminar los aranceles a las importaciones sería algo incuestionable, acarreando beneficios reales para todos aquellos que usamos ropa. En cambio, EE.UU. todavía mantiene aranceles sobre las prendas de vestir que llegan a ser 10 veces el valor del arancel promedio de EE.UU. La evaluación más reciente que la OMC hiciera de las políticas comerciales de EE.UU. concluyó que:

"La protección arancelaria ante las importaciones en EE.UU. permaneció prácticamente intacta durante el periodo de evaluación y en general sigue siendo relativamente baja. Cantidades significativas del comercio ingresa a EE.UU. libre de aranceles en virtud de los aranceles de ‘Nación Más Favorecida’ (MFN, por sus siglas en inglés) con aranceles de cero o mediante programas de preferencias. Sin embargo, importantes picos arancelarios permanecen en ciertos sectores, como el de calzado, cueros, textiles y prendas de vestir, y en la agricultura donde también hay un considerable número de aranceles no ad valorem”.

(Además de los picos mencionados arriba, si uno también considera las medidas antidumping y compensatorias en contra de la importación de madera, hierro, cemento, electrodomésticos, materiales para suelos, pinturas, clavos y otros materiales de construcción, las restricciones a las importaciones en EE.UU. se enfocan de manera predominante en las prendas de vestir, los alimentos y los materiales para construir viviendas, es decir, en las necesidades básicas de la vida, lo cual penaliza en mayor medida a los estadounidenses de ingresos más bajos, resultando en un impuesto regresivo por partida triple. ¡Felicitaciones!)

Consideremos lo siguiente: El arancel promedio de EE.UU. para todos los productos en 2012 fue de 4,7 por ciento (calculado como el arancel promedio aplicado a 10.511 partidas arancelarias). Sin embargo, la tasa del arancel aplicado para las importaciones a EE.UU. en 2013 (calculada como los aranceles pagados divididos por el valor en aduanas) fue de 1,3 por ciento, lo cual confirma que hay una incidencia más alta de la importación de productos sujetos a aranceles bajos o de cero (lo que, a su vez, confirma la naturaleza proteccionista, anti-consumidor de los aranceles). Para las prendas de vestir (catalogadas en los capítulos 61 y 62 del Programa de Aranceles Armonizados de EE.UU.), el arancel promedio aplicado fue de 13,1 por ciento en 2012, con los importadores afirmando que ellos pagaban hasta 32 por ciento por algunas prendas de vestir.

¿Por qué los aranceles son tan altos en ausencia de una importante producción de prendas de vestir en EE.UU.? Porque la industria de textiles en EE.UU. insiste en preservar esos aranceles como un as bajo la manga con el cual obligar a los productores extranjeros de prendas de vestir a comprar sus insumos. El acceso preferencial está condicionado al uso de textiles estadounidenses. Las altas tasas de los aranceles aplican generalmente a todos los socios con “las relaciones comerciales normales”. Pero esos aranceles son mucho más bajos o excusados totalmente cuando se trata de socios en un acuerdo comercial, si es que la prenda de vestir terminada contiene textiles fabricados en países que son firmantes del acuerdo. En gran parte de los tratados de libre comercio de EE.UU., EE.UU. es el único firmante con una industria textil relevante.

En las negociaciones del TPP, como en gran parte de los acuerdos comerciales y programas de preferencias de EE.UU. que ya existen, EE.UU. está insistiendo sobre lo que es conocido como la norma de origen que extiende las preferencias arancelarias a las prendas de vestir que son cortadas y confeccionadas en el área del tratado de libre comercio o del programa de preferencias, a raíz de una tela producida de lana tejida en el área del tratado de libre comercio o del programa de preferencias (norma de “yarn forward”). Entre los países del TPP, solo EE.UU. (y en menor grado Japón) tiene una industria textil importante, así que la regla reducirá considerablemente los beneficios de un mayor comercio de prendas de vestir porque los exportadores de ropa (Vietnam, principalmente) se verán limitados en sus opciones de proveedores.

Los textiles estadounidenses ya son más caros que los textiles de China, India o Corea o que aquellos de otros miembros del TPP de los cuales los productores vietnamitas de prendas de vestir comprarían sino fuese por estas restricciones. Condicionar el acceso libre de aranceles al uso de textiles estadounidenses esencialmente eliminaría la competencia, permitiendo que los exportadores de textiles en EE.UU. eleven todavía más los precios. También limitaría la oferta de ropa de los productores vietnamitas, quienes —en ausencia de proveedores alternativos— tendrán menos poder para demandar y esperar los tipos y colores de telas que necesitan según sus programas de producción y que mejor se adecúen al diseño del producto final. O, de otra manera, los vietnamitas simplemente podrían olvidarse del acceso libre de aranceles y comprar insumos textiles de China y pagar el arancel más alto.

Todas estas opciones nulifican, en distintos grados, los beneficios esperados para los consumidores estadounidenses del esfuerzo de lograr un acuerdo comercial en primer lugar, y sugieren que el TPP es menos acerca de liberar el comercio y más acerca de los gobiernos negociando contratos y dividiéndose los mercados a favor de sus industrias elegidas. En lugar de competir en torno a la calidad y el precio con los pocos productores de textiles del mundo para obtener el negocio de la multitud de productores de ropa en el mundo, la industria de textiles de EE.UU. ha convencido al gobierno de EE.UU. de que actúe a su favor. Consecuentemente, en virtud de la norma de “yarn forward”, las ganancias del comercio de ropa irían a los productores de textiles, no a los consumidores de prendas de vestir.

Como todos, los productores de textiles tienen derecho a desviar sus recursos de la producción, la investigación y el desarrollo, y otros usos productivos hacia la calle K en Washington, DC, para defender su caso político. Pero la gente no debería creer por un segundo las falacias expuestas acerca de que esta industria está luchando por sobrevivir y que se extinguiría ante un auge de las importaciones. Esta es una industria sumamente sofisticada, que comprende alrededor de 9.000 empresas, con poder de mercado concentrado en las 50 empresas más importantes (alrededor de 60% de las ventas). Los productores de prendas de vestir constituyen alrededor del 16 por ciento del ingreso de la industria de textiles, gran parte del cual proviene de productores de tapicería, alfombras, cintas transportadoras, llantas, equipos médicos y partes aeroespaciales. Incluso si la industria perdiese algunos productores de prendas de vestir como clientes por causa de una verdadera competencia (a diferencia de un comercio administrado mediante la norma “yarn forward”), esta tiene muchas otras fuentes de ingresos que cultivar. Mientras tanto, las madres solteras criando a niños puede que logren estirar sus presupuestos un poco más gracias a prendas de vestir más baratas.

Las negociaciones para lograr un supuesto tratado de libre comercio del siglo veintiuno con otras 11 naciones con costa en el Pacífico podrían resultar en un acuerdo que brinde más libertad a los estadounidenses para comerciar cómo y con quien ellos deseen. Pero esto no será así si es que la industria estadounidense de textiles —protegida desde el siglo dieciocho y que espera más de lo mismo— logra lo que se propone.

Este artículo fue publicado originalmente en Forbes (EE.UU.) el 23 de julio de 2013.