¿Ha mejorado la ampliación de la OTAN la seguridad nacional de Estados Unidos?

Introducción

¿Qué efectos ha tenido la ampliación de la OTAN sobre la seguridad nacional de Estados Unidos? Pocas cuestiones han ocupado un lugar tan central en la política exterior estadounidense de las últimas tres décadas. Desde mediados de los años noventa, un consenso bipartidista en política exterior ha sostenido que la ampliación de la alianza resultaba esencial para la seguridad nacional de Estados Unidos y la única forma práctica de consolidar lo que el Presidente Clinton denominó una Europa "entera, libre y en paz". Esta postura está tan arraigada en la cultura política de Estados Unidos que varias rondas de ampliación de la OTAN se llevaron a cabo sin un debate significativo en el Senado estadounidense. De hecho, los esfuerzos ocasionales de algunos responsables políticos por cuestionar los méritos de la ampliación se han topado con acusaciones de aislacionismo, o de "trabajar para Vladimir Putin". Según esta lógica, no sólo la seguridad nacional estadounidense se beneficia de una OTAN ampliada, sino que si Estados Unidos dejara de ampliar la OTAN probablemente se caería el cielo.

Por el contrario, este documento defiende que la expansión de la OTAN ha supuesto una pérdida neta para la seguridad nacional de Estados Unidos y que no debería continuar. Hay que tener en cuenta que me centro en la seguridad nacional de Estados Unidos, y no en si la ampliación puede haber beneficiado a otros actores. Basándome en más de una década de investigación de archivo sobre los orígenes y consecuencias de la ampliación, expongo tres argumentos concretos. En primer lugar, las afirmaciones de que la OTAN ha beneficiado a la seguridad nacional de Estados Unidos al afianzar la alianza, garantizar la estabilidad de Europa Central y Oriental (ECE) y promover la democracia son casi con toda seguridad exageradas. En cambio –en segundo lugar– la alianza ha generado una serie de problemas para Estados Unidos al fomentar la conducción temeraria y barata de los aliados, limitar la flexibilidad estratégica norteamericana y contribuir al colapso de las relaciones con Moscú. En consecuencia, la futura ampliación a Estados como Ucrania no redunda en interés de Estados Unidos.

El resto de este ensayo se desarrolla en tres secciones. En primer lugar reviso y evalúo críticamente los supuestos beneficios de la ampliación de la OTAN. A continuación analizo los diversos problemas que la ampliación ha planteado a la seguridad nacional de Estados Unidos. En ambas secciones presto especial atención a las consecuencias de la propia ampliación y a la forma en que las opciones políticas alternativas podrían haber afectado a los intereses estadounidenses. Concluyo reflexionando brevemente sobre el futuro de la ampliación en un momento en el que la adhesión de Ucrania en particular domina los debates políticos.

Evaluación de los argumentos a favor de la ampliación

La OTAN se creó para limitar la amenaza de un posible hegemón europeo surgido tras la Segunda Guerra Mundial. En las condiciones de la posguerra esto significaba contener las posibles ambiciones soviéticas y protegerse frente a la posibilidad de que Alemania se recuperase (de nuevo) y pretendiese el dominio continental. Por tanto, no era obvio que la alianza sobreviviera –y mucho menos que se expandiera– después de la Guerra Fría. Al fin y al cabo, después de la Guerra Fría no se preveía una hegemonía europea, dado el colapso del poder soviético, la debilidad económica y militar rusa, el repliegue de Alemania tras la reunificación y las armas nucleares británicas y francesas. Dada la histórica reticencia de Estados Unidos a aceptar un papel permanente en la seguridad europea, era más que plausible que Washington se diera por vencedor de la Guerra Fría y cerrara sus puertas en Europa con sus intereses antihegemónicos cumplidos.

Sin embargo, la OTAN no sólo sobrevivió a la guerra fría, sino que se expandió hacia el antiguo Pacto de Varsovia y el espacio soviético. En tan sólo 25 años, la alianza duplicó el número de sus miembros, pasando de 16 a 32 Estados, al tiempo que añadía casi tanto territorio que Estados Unidos estaba obligado a ayudar a proteger como la alianza original de 1949. Y lo que es más importante, se trató de un proyecto principalmente estadounidense: aunque muchos de los países a los que se amplió la OTAN querían formar parte de la alianza, la mayoría de los aliados existentes se opusieron a la expansión y tuvieron que ser engatusados y presionados por Washington para que aceptaran la ampliación. Mientras tanto, mantener abierta la puerta de la OTAN sigue siendo un elemento central de la política oficial de la alianza y un principio cardinal en los círculos de política exterior de Washington. La cuestión es: desde el punto de vista estadounidense, ¿ha sido una decisión acertada?

Los partidarios de la ampliación piensan que sí. Desde esta perspectiva, la ampliación proporcionó a Estados Unidos cuatro beneficios. En primer lugar, se dice que una alianza ampliada dio a la OTAN un nuevo propósito tras la guerra fría y garantizó la durabilidad del "orden internacional liberal" de posguerra. En segundo lugar, sus defensores alegan que la ampliación ayudó a liberalizar los Estados poscomunistas de Europa Central y Oriental, garantizando así el florecimiento de la democracia liberal y el capitalismo en toda la zona. En tercer lugar, la ampliación puede haber limitado la inestabilidad de la posguerra fría y las condiciones que podrían provocar un conflicto más amplio en Europa Central y Oriental debido a la competencia entre los países de la zona y/o entre Alemania y Rusia por la influencia regional. Por último, se dice que la expansión de la OTAN tras la guerra fría ha bloqueado el resurgimiento de una hegemonía de tipo soviético al disuadir al revisionismo ruso.

Ninguna de estas afirmaciones resiste el escrutinio.

Afirmación 1: La ampliación mantuvo a la OTAN en funcionamiento

La idea de que la ampliación de la OTAN fue valiosa porque la mantuvo en funcionamiento durante "una época de paz" (citando a Madeline Albright) pone el carro delante de los bueyes. Las alianzas no son valiosas por sí mismas, sino por la forma en que sirven a los intereses de un Estado. En este sentido, durante la Guerra Fría Estados Unidos amenazó en varias ocasiones con el futuro de la OTAN si sus aliados no respondían a las preocupaciones estadounidenses independientemente de lo que éstos quisieran; por ejemplo, Eisenhower amenazó como presidente con una "agonizante reevaluación" del compromiso estadounidense con Europa si Francia no contemplaba la posibilidad de la nuclearización alemana. Del mismo modo, la idea de que la ampliación contribuyó a mantener viva la OTAN y protegió así el orden liberal de posguerra elude el hecho de que, si el orden liberal es valioso y otros Estados están profundamente comprometidos con sus principios, entonces otros actores se habrían comprometido a preservarlo y defenderlo. Por la propia lógica de esta afirmación, la ampliación sería superflua.

Afirmaciones 2-3: La ampliación contribuyó a la liberalización de la CEE y frenó la inestabilidad

Las afirmaciones sobre la centralidad de la OTAN en Europa Central y Oriental plantean diferentes problemas. En términos de liberalización, la OTAN –como alianza militar– era, es y sigue siendo poco adecuada como vehículo de promoción del liberalismo. En la medida en que los actores externos pueden influir en las trayectorias nacionales, requiere tiempo y atención constantes. Sin embargo, una vez que un Estado entra a formar parte de la OTAN, la alianza deja de tener herramientas para ejercer esta presión: no existe un mecanismo de desalojo de la OTAN, y amenazar con el abandono de un solo Estado debido a problemas internos es invitar a cuestionar la credibilidad de la alianza. Como muestra del problema, hemos visto retrocesos democráticos significativos entre miembros de la OTAN como Turquía, Polonia y Hungría con pocas consecuencias. Además, también es la razón por la que los académicos que han estudiado la liberalización en Europa Central y Oriental atribuyen más la tendencia a la Unión Europea –una institución optimizada para supervisar y ajustar el comportamiento de sus miembros– que a la OTAN como tal.

A la inversa, puede ser cierto que la ampliación haya contribuido a amortiguar algunas formas de inestabilidad regional, sobre todo al reducir la necesidad de armamento para la autodefensa de los antiguos clientes soviéticos y limitar así el riesgo de espirales de inseguridad. Pero incluso en este caso no resulta evidente que la OTAN fuera el único vehículo para resolver el problema. Al fin y al cabo, opciones multilaterales como la Asociación para la Paz de la OTAN podrían haber proporcionado formas similares de seguridad, con algunos de los inconvenientes –que se comentan más adelante– que conlleva la integración formal. Mientras tanto, resulta difícil argumentar que la competencia entre Alemania y Rusia habría estallado de no ser por la ampliación: con Rusia sumida en el malestar económico y militar durante el periodo 1990-2010 y Berlín centrada en unir a las antiguas Alemania Oriental y Occidental, las oportunidades para una competencia regional en materia de seguridad eran limitadas.

Afirmación 4: La ampliación disuadió a Rusia

Este último punto también subraya los problemas que plantean las afirmaciones de que la ampliación de la OTAN contribuyó a disuadir el revisionismo ruso. En el fondo, con una Rusia que era la sombra de la URSS, las oportunidades rusas de agresión durante la mayor parte del periodo posterior a la guerra fría fueron limitadas. De hecho, solamente cuando una OTAN ampliada llegó a la frontera rusa pudo Moscú lanzar amenazas militares plausibles contra la alianza. Además, es importante recordar que la Rusia de Boris Yeltsin buscaba la liberalización rusa en el interior y la cooperación en el exterior; sus motivaciones eran cualquier cosa menos hostiles. Aunque las pruebas son menos seguras, Vladimir Putin también parece haber sido menos revisionista –al menos al principio– de lo que muchos ven en retrospectiva. Al fin y al cabo, si la Rusia de Putin fuera realmente revisionista y estuviera controlada únicamente por la OTAN, cabría esperar que Moscú hubiera agredido antes de que la OTAN se expandiera a países como Letonia y Estonia, y que hubiera emprendido acciones más tempranas y consistentes contra países como Ucrania y Georgia de lo que realmente ocurrió. En cualquier caso, incluso si Rusia se hubiera mostrado revisionista en un mundo en el que la ampliación de la OTAN nunca se hubiera producido, la presencia de antiguos clientes soviéticos deseosos de proteger su independencia sugiere que habría sido posible crear una coalición equilibradora fuera de los auspicios de la OTAN y que habría pasado mucho tiempo antes de que Rusia supusiera el tipo de amenaza hegemónica que podría poner en peligro la seguridad de Estados Unidos. En pocas palabras, la ampliación de la OTAN no era necesaria aunque el objetivo fuera bloquear el engrandecimiento ruso.

Inconvenientes de la ampliación

En resumen, la ampliación no produjo los efectos positivos que sus defensores postulan. Pero la cuestión va más allá de la mera ausencia de ventajas –de hecho, la ampliación ha perjudicado significativamente la seguridad nacional de Estados Unidos. Destacan varios problemas.

La frontera sangrante

En primer lugar, la ampliación de la OTAN ha vinculado a Estados Unidos a una serie de países que apenas aportan nada a su seguridad y que dejan la flexibilidad de sus políticas a merced de las dinámicas locales, con escasas opciones de salida. Desde el punto de vista estratégico, independientemente de si se cree que Estados Unidos debería intentar dominar la política europea o bloquear el surgimiento de un hegemón europeo, resulta difícil argumentar que países como Polonia, Hungría, Rumanía y Letonia son fundamentales para este objetivo. En términos de población, economía, potencial militar y peso diplomático, estos países contribuyen poco a reforzar el poder y la influencia de Estados Unidos en Europa. Desde el punto de vista político, su liberalización y compromiso con el capitalismo de libre mercado –aunque bueno para esos Estados– es irrelevante para la seguridad nacional de Estados Unidos. Incluso en el contexto del liberalismo europeo, hay que recordar que el liberalismo floreció en gran parte del continente durante la Guerra Fría a pesar de la presencia de autocracias comunistas. Y aunque podría resultar perjudicial para la seguridad nacional de Estados Unidos que otro Estado dominara Europa Central y Oriental, la probabilidad de que surja un contendiente de este tipo es prácticamente nula dada la debilidad rusa (claramente demostrada en su pobre actuación en la guerra entre Rusia y Ucrania), el deseo de los actores regionales de proteger su propia independencia y la presencia de Estados capaces en Europa Occidental.

Sin embargo, al ampliar la OTAN a estos Estados, Estados Unidos se ha visto empujado a tratar sus preocupaciones como centrales para los intereses estadounidenses: la ampliación actuó como correa de transmisión que vincula las preocupaciones de los aliados a la política estadounidense. En la década de 1990, la preocupación por la inestabilidad regional debida a las guerras de los Balcanes, en un momento en que la OTAN se preparaba para ampliarse, contribuyó a involucrar a Estados Unidos en esos conflictos. En la década de 2000-2010, la preocupación de los nuevos miembros de la OTAN y de los aspirantes a serlo por la posibilidad de que Rusia volviera a agredirlos impulsó la ampliación y el avance de la Alianza hacia Europa Central y Oriental. Desde que las tensiones ruso-ucranianas se recrudecieron a partir de 2014, las peticiones de protección por parte de aliados vulnerables como Letonia y Estonia han obligado a Estados Unidos a considerar una serie de costosos planes para defender Estados cuya seguridad es difícil de garantizar debido a la geografía. Si la confrontación con Moscú continúa, es probable que estas demandas aumenten, al tiempo que las soluciones pueden crecer en coste y potencial de escalada. Mientras tanto, como los dirigentes estadounidenses suelen dar mucha importancia a asegurar la credibilidad de las garantías de seguridad de la OTAN –en parte para que la propia ampliación siga siendo una política creíble– existen pocas opciones para ignorar la presión aliada. Si la OTAN no se hubiera ampliado, las preocupaciones sobre la seguridad en Europa Oriental habrían tenido un impacto más limitado sobre la planificación y costos de la defensa estadounidense.

Aliados a la ligera y conducción temeraria

En segundo lugar, es probable que la ampliación haya fomentado el abaratamiento de los costos y la conducción temeraria por parte de los aliados, lo que perjudica a la seguridad estadounidense. Por una parte, al haber pasado la OTAN de 16 a 32 miembros resulta más fácil para cualquier país invertir poco en sus defensas con la esperanza de que algún otro Estado se haga cargo. La ampliación transformó la alianza de una empresa principalmente europea occidental a una agrupación continental, lo que no hizo sino reforzar este problema al limitar el grado en que los miembros de la OTAN comparten percepciones de amenaza similares; no resulta difícil comprender por qué, por ejemplo, España o Italia pueden percibir a Rusia como menos amenazadora que Polonia y por eso se preparan para misiones de seguridad diferentes. Sin embargo, al ser Estados Unidos el principal impulsor de la ampliación y haber apostado gran parte de su política exterior por la alianza, a menudo le corresponde a Washington compensar la diferencia en las inversiones aliadas y garantizar la viabilidad estratégica de la alianza. Así, no sólo el gasto en defensa estadounidense ha sido superior al de otros aliados, sino que se ha recurrido a Estados Unidos tanto en tiempos de paz –por ejemplo, para reforzar Europa del Este tras la invasión rusa de Ucrania en 2022– como en tiempos de guerra –por ejemplo, durante la intervención en Libia en 2011– para compensar las carencias europeas.

También es probable que algunos de los miembros de la alianza tras la guerra fría hayan cometido imprudencias al volante debido al margen de seguridad adicional que les proporciona su pertenencia a la OTAN. Los países bálticos, por ejemplo, han tomado a menudo la iniciativa a la hora de desafiar la política exterior rusa a pesar de su evidente preocupación por una posible agresión rusa. Resulta difícil explicar estas tendencias contradictorias si no se tienen en cuenta las garantías de seguridad que proporciona la OTAN: en ausencia de pertenencia a la Alianza, cabría esperar que estos Estados recurrieran a sus defensas sin arriesgarse de otro modo a la misma confrontación que temen. La política polaca durante la guerra entre Rusia y Ucrania proporciona otro ejemplo: sin la pertenencia a la OTAN no cabría esperar que Varsovia se mostrara tan previsora a la hora de pedir la intervención en un conflicto con una potencia nuclear convencionalmente superior, ni que tomara medidas por su cuenta (por ejemplo, ofreciendo a Ucrania garantías bilaterales de seguridad) que aumentaran el riesgo de implicación. Dado que una conducción tan imprudente puede desembocar en conflictos y enfrentamientos en los que participen aliados de la OTAN, suponen un riesgo permanente de enredo para Estados Unidos en situaciones en las que, si se le dejara a su aire, no se vería implicado.

Enfrentarse a Moscú

Por último, la ampliación contribuyó a empeorar las relaciones con Moscú. Son muchas las razones por las que las relaciones entre Estados Unidos y Moscú se han deteriorado en las últimas tres décadas, al igual que son múltiples las causas de la actual agresión rusa en Ucrania, que ha congelado profundamente las relaciones entre Estados Unidos y Rusia. Sin embargo, la ampliación de la OTAN ha desempeñado un papel fundamental. Cuando se planteó por primera vez la ampliación en los años noventa, nada menos que el Presidente ruso Boris Yeltsin advirtió que el desplazamiento de la OTAN hacia el este violaría las garantías contra la ampliación ofrecidas durante las negociaciones de 1990 sobre la reunificación alemana, daría poder a los nacionalistas rusos y, en última instancia, reduciría las perspectivas de una paz estable tras la guerra fría.

El entonces Presidente Clinton creía que la oposición rusa podía ignorarse debido a su debilidad, superarse mediante el compromiso o transformarse mediante la democratización de Rusia. Sin embargo, la oposición rusa era real y pronunciada: en las elecciones rusas de 1996 los oponentes de Yeltsin convirtieron la posibilidad de la ampliación de la OTAN en el centro de sus campañas, y el propio Yeltsin se resistió a la ampliación dentro de las limitadas opciones de que disponía Moscú en aquel momento.

Mientras tanto, una vez iniciada la ampliación, tanto Yeltsin como Putin subrayaron que la política desafiaba los intereses rusos al limitar la influencia rusa en los asuntos de seguridad europeos. En palabras de Putin en 2007, la ampliación representaba "una grave provocación que reduce el nivel de confianza mutua". Sin embargo, a pesar de estas preocupaciones, la ampliación continuó –de hecho, con la decisión de la Cumbre de Bucarest de prometer el ingreso en la OTAN de Ucrania y Georgia, empezó a implicar áreas que, como advirtió entonces el embajador de Estados Unidos en Rusia, Bill Burns, eran "la más brillante de todas las líneas rojas" para Moscú. A su vez, no resulta sorprendente que la invasión rusa de Ucrania –trágica, injustificada e injustificada como es– estallara cuando (1) Moscú empezó a preocuparse porque Ucrania estaba adoptando medidas prácticas que la vincularían aún más a la alianza, y (2) los esfuerzos diplomáticos de Estados Unidos para evitar una invasión se negaron a incluir el debate sobre la ampliación de la OTAN. En última instancia, aunque algunas tensiones con Moscú eran inevitables a medida que Rusia se recuperaba de su nadir de los noventa, la ampliación de la OTAN exacerbó el alcance y la intensidad de los problemas al tiempo que limitaba las opciones de Estados Unidos para resolver las tensiones.

Conclusiones: El futuro de la ampliación

En conjunto, la ampliación de la OTAN ha tenido unos beneficios limitados para Estados Unidos, pero ha acarreado una serie de costes. Con este telón de fondo, la posible ampliación futura de la alianza a Ucrania -una opción política notablemente popular en Washington- no redunda en interés de Estados Unidos. Aunque en la cumbre de la OTAN celebrada en Washington en 2024 se prometió un camino "inevitable" para el ingreso de Ucrania, su adhesión supondría la entrada en la Alianza de un Estado de escaso valor estratégico, con instituciones internas inciertas, y por el que Rusia considera un interés vital y está claramente dispuesta a luchar. Por el contrario, Estados Unidos ha demostrado desde febrero de 2022 que no está dispuesto a arriesgarse a una guerra por el bien de Ucrania, reconociendo -como dijo el Presidente Biden- que hacerlo podría provocar la "Tercera Guerra Mundial". Ampliar la alianza a Ucrania no haría sino profundizar la hostilidad OTAN-Rusia, al tiempo que plantearía profundas dudas sobre la credibilidad de las garantías de seguridad de la OTAN a Kiev. Es muy posible que la OTAN y Estados Unidos se enfrenten a crisis militares y de credibilidad simultáneas.

Tres décadas después de su inicio, ha llegado el momento de dejar atrás la ampliación de la OTAN. Esto no es malo, pues las políticas pueden y deben ajustarse en respuesta a las cambiantes condiciones internacionales. La ampliación de la OTAN se inició cuando el mundo de la postguerra fría estaba tomando forma y la era unipolar de Estados Unidos hacía que muchas políticas parecieran relativamente baratas y fáciles de llevar a cabo. Esas condiciones ya no existen, y los costes y beneficios de la ampliación han resultado ser diferentes de lo que se esperaba. Es preciso corregir el rumbo