¿Está en camino la representación proporcional?

¿Sería la representación proporcional una mejor manera de elegir legislaturas? Esta vieja idea, que se remonta a John Stuart Mill y Nicolás de Condorcet, ha ido ganando terreno entre politólogos, comentaristas y grupos de buen gobierno. Protect Democracy y Unite America han publicado un informe que defiende el uso de la representación proporcional para elegir la Cámara de Representantes de EE.UU.

Eso sería nuevo para EE.UU., que sigue casi uniformemente la norma de que el ganador se lo lleva todo, que aún caracteriza la práctica electoral en países como Gran Bretaña, Canadá, Francia e India. La mayoría de los países europeos, así como Japón, emplean alguna versión de representación proporcional, a menudo como parte de sistemas “mixtos” que retienen algunos elementos en los que el ganador se lo lleva todo.

Como alguien que ha sido favorable a la reforma electoral en general pero escéptico sobre la representación proporcional, el informe no contrarrestó por completo todas mis dudas. La lección más importante fue que los sistemas proporcionales varían drásticamente en su mecánica, y estas variaciones –en detalles numéricos aparentemente aburridos como el tamaño de los distritos y los umbrales para la representación– pueden marcar una gran diferencia sistemática en resultados como la estabilidad y la estructura del partido. Hay muchas variedades de representación proporcional, pero la idea detrás de todas ellas es elegir miembros de un cuerpo legislativo en una proporción aproximada a los diferentes cuerpos de opinión de los votantes. Los defensores dicen que eso reflejaría mejor el sentimiento público general al tiempo que permitiría que se escucharan los puntos de vista de las minorías y podría frenar la polarización, por ejemplo, abriendo el camino a la cooperación entre un grupo de centroizquierda y uno de centroderecha.

Podría decirse que una asamblea representativa –“en miniatura, un retrato exacto del pueblo en general”, en palabras de John Adams. Sin embargo, como señala el informe, el ganador se lleva todo deja muy poco representadas las opiniones de los grupos de votantes que no son lo suficientemente fuertes como para constituir una mayoría local. Los republicanos emiten un tercio de los votos en Massachusetts, pero no eligen a ningún miembro de la delegación del Congreso del estado, mientras que lo contrario es cierto para los demócratas en Oklahoma. Una minoría apasionada puede ganar representación bajo el sistema de “el ganador se lo lleva todo” cuando tiene una base seccional, como ocurre con el Partido Nacional Escocés en Gran Bretaña y el Bloque Quebequés en Canadá, pero a menudo no tendrá suerte si se distribuye de manera más uniforme por todo el país como un grupo. En general, el ganador se lo lleva todo castiga a los partidos más pequeños. Nuestro propio término para ellos, “terceros”, refleja nuestra norma bipartidista.

Los desequilibrios entre los votos emitidos y los escaños ocupados bajo el principio de que el ganador se lo lleva todo a menudo también se manifiestan a nivel agregado nacional. En las elecciones de Canadá de 2015, el Partido Liberal ganó menos del 40% del voto popular, lo que le dio al líder Justin Trudeau una amplia mayoría parlamentaria. Bajo la representación proporcional, Trudeau habría tenido que negociar con uno o más partidos para formar una coalición.

Algunos males políticos estadounidenses actuales pueden atribuirse en parte a que el ganador se lo lleva todo. Los incentivos para el gerrymandering, por ejemplo, están en su apogeo bajo esa regla; tiene mucho menos sentido bajo la representación proporcional, ya que cambiar a los votantes del otro lado es menos probable que evite que elijan a alguien.

La representación proporcional tiende a generar un sistema multipartidista en lugar de uno bipartidista. Hay algunas ventajas reales en esto: un sistema bipartidista te mete en barracones comunes con una multitud de personas con las que en realidad no tienes mucho en común, en lugar de permitirte afiliarte a un grupo que se acerque más a tus propias preferencias. Si se considera un liberal clásico, es posible que sepa que en Europa se pueden encontrar muchos partidos con posiciones socialmente liberales y generalmente a favor del mercado, incluidos los Demócratas Libres (Alemania), VVD (Países Bajos), Centro y Liberales (Suecia), y Centro y Reforma (Estonia). Especialmente en el norte de Europa, estos partidos suelen formar parte de coaliciones de gobierno y algunos incluso son el partido líder. ¿Qué es lo que no me gusta de eso?

Al mismo tiempo, los críticos han advertido durante mucho tiempo que los gobiernos de coalición multipartidista pueden ser inestables e indecisos. Puede tomar semanas o incluso meses después de una elección organizar un gobierno (para ser justos, también le tomó bastante tiempo este invierno a Kevin McCarthy concretar su trabajo como presidente de la Cámara). Los gobiernos pueden colapsar si pierden el apoyo de un socio menor, lo que a su vez puede ponerlos a merced de pequeños partidos que exigen concesiones irrazonables o impopulares. Tomemos como ejemplo a Israel, un país pequeño con docenas de partidos. Alrededor de 15 están representados actualmente en la Knesset, la legislatura nacional; ningún partido ha disfrutado de una mayoría allí desde la fundación del país en 1948.

Si desea una legislatura nacional funcional en EE.UU., naturalmente se preocupará por el riesgo de que quede marginada por problemas de inestabilidad de la coalición. Se podría argumentar que tales problemas han estado presentes en nuestro sistema de ganador total desde hace un tiempo, sin necesidad de una representación proporcional para agregar a la diversión. También podría señalar que, a pesar de su reputación de gobierno legislativo caótico, Israel, como país, ha actuado con determinación y con poca antelación en el embrague. O podría argumentar que todo el problema está sobrevalorado: dado que las legislaturas en casi todas partes tienden a gastar en exceso, adoptar posturas y legislar en exceso, ¿podrían ser algo bueno algunas fricciones, demoras y movimientos aleatorios?

Cualquiera que sea el rumbo que tome, cualquier debate sobre la representación proporcional a nivel nacional debe lidiar con la sabiduría popular persistente –justa o no, y actualizada o no– de que EE.UU., Gran Bretaña y Canadá tienen gobiernos que actúan con determinación, mientras que los gobiernos de la Unión Europea vacilan, y que nuestro fuerte sistema bipartidista es una gran parte de la razón.

Una de las características más valiosas del artículo es su resumen de la literatura de ciencias políticas sobre cómo la aritmética de los sistemas de representación proporcional –sobre el tamaño de la asamblea, el tamaño del distrito y el umbral de calificación– ayuda a determinar el número de partidos en equilibrio. En un extremo continuo está Israel, en el que todos los miembros de la Knesset de 120 escaños son elegidos de un solo distrito electoral nacional, y los umbrales bajos para calificar para la representación han alentado la proliferación de pequeños partidos. Por otro lado, algunos países dibujan distritos plurinominales de tamaño modesto – tal vez de dos, tres o cuatro escaños – combinados con reglas de que un partido no tendrá representación a menos que pueda superar un cierto umbral de voto local. Estos detalles marcan la diferencia entre un sistema con decenas de partidos y un sistema que se instala en cuatro o cinco.

Una nota al margen: algunos de los problemas de decisión que se encuentran a nivel nacional pueden ser menos graves a nivel estatal, lo cual es una razón para esperar que cualquier experimento estadounidense con representación proporcional comience en las cámaras legislativas estatales. Una de las ideas clásicas sobre el bicameralismo es que puede ayudar cuando las dos cámaras rivales son algo diferentes en la forma de selección –en el tamaño del distrito o la duración del mandato, por ejemplo. Esto puede ser difícil de lograr en el diseño de las legislaturas estatales, pero tener una cámara elegida por representación proporcional y la otra por el ganador se lo lleva todo es el tipo de idea que podría valer la pena probar.

Sin embargo, una versión nacional de representación proporcional presenta otro problema: debilitar potencialmente la representación local. En la actualidad, cada miembro de la Cámara de Representantes representa un promedio de 760.000 residentes, muchos más allá del punto en el que el contacto personal con más de una pequeña muestra de electores se vuelve imposible. Por su naturaleza, la representación proporcional requiere que los distritos uninominales sean reemplazados por distritos plurinominales. Si los distritos promedian tres representantes cada uno, y la Cámara permanece con 438 miembros, eso dejaría a cada miembro de la Cámara representando a 2.3 millones de personas.

Una opción sería ampliar el tamaño de la Cámara, una idea que despierta mucho interés últimamente. (El número alguna vez creció con la población de la nación, pero ha estado congelado en 435 desde 1913). Si triplicara el tamaño del cuerpo a 1.305 miembros, podría establecer (en promedio) distritos de tres miembros, cada uno del tamaño de un distrito actual. Pero obviamente hay muchas otras consideraciones que sopesar tanto a favor como en contra de la idea de ampliar la Cámara, y ese debate no se resolverá aquí.

Los defensores de la representación proporcional podrían responder que incluso si los distritos se vuelven más poblados, más votantes en la práctica sentirán que tienen un representante que es “suyo”, ya que todos esos republicanos de Massachusetts y demócratas de Oklahoma finalmente tienen su día bajo el sol. Aún queda la pregunta de si los votantes preferirían a alguien verdaderamente más local en su comunidad frente a alguien que piense más como ellos.

Relacionado con esto, existe una atracción potencial de la representación proporcional al brindar más funcionalidad, así como representatividad, al cuerpo legislativo. De 1870 a 1980, Illinois utilizó un sistema llamado votación acumulativa, que tiene algunas características proporcionales, para elegir la cámara baja de su legislatura. El cuerpo tendía a incluir un par de republicanos de Chicago junto con algunos demócratas elegidos de áreas rurales. Además de ayudar a que los caucus de su partido fueran más completos, estos miembros aparentemente agregaron un valor real como fuente de sabiduría en el trabajo del comité, ya que de lo contrario podría haber escasez de republicanos que entendieran las operaciones de tránsito o demócratas con un sentido cercano a las necesidades de los pueblos pequeños.

Dicho todo esto: ¿Es constitucional la representación proporcional?

Si un estado determinado quiere adoptar la representación proporcional para sus elecciones a la Cámara, no ha impedimento constitucional para ello. Sin embargo, existe un impedimento en la ley federal, porque el Congreso tiene un estatuto que requiere el uso de distritos uninominales. Para que la proporcionalidad de la Cámara despegue, el Congreso tendría que revisar esta prohibición. Para complicar las cosas, la distribución de distritos multinominales en combinación con el ganador se lo lleva todo a menudo se ha considerado sospechosa en virtud de la Ley de Derechos Electorales, por lo que es poco probable que el Congreso simplemente levante la restricción sin intentar alguna forma de regulación más complicada.

Dejando a un lado los méritos, es probable que instituir la representación proporcional de la Cámara en un estado determinado vaya en contra de los intereses políticos del partido dominante allí. ¿Por qué, podrían decir los demócratas de Massachusetts, deberíamos entregar tres de nuestros nueve escaños a los republicanos cuando no hay garantías de que estados como Oklahoma sigan nuestro ejemplo?

Tal vez en reconocimiento de este probable callejón sin salida, el documento propone un enfoque prescriptivo en el que la nueva legislación requeriría, y no simplemente invitaría, a los estados a adoptar algún tipo de representación proporcional (Propone darles cierto margen de maniobra sobre cómo hacerlo). La Constitución es distintiva en la forma en que maneja la administración de las elecciones del Congreso: el Artículo I, Sección 4 reconoce la responsabilidad de primera línea de los estados en esa tarea, pero luego otorga al Congreso un poder de respaldo para prescribir la forma de sus elecciones por ley. En la práctica, ese poder de anular las elecciones estatales a favor de reglas federales uniformes se ha utilizado con moderación, en línea con los comentarios de Hamilton en Federalist No. 59 sobre cómo el documento reserva a la legislatura nacional “el derecho de interponer [en la administración de sus propias elecciones] siempre que circunstancias extraordinarias pudieran hacer necesaria esa interposición para su seguridad”.

¿Han llegado ahora tales circunstancias extraordinarias al punto en que es necesario un cambio de sistema para la seguridad de la institución? Supongo que la respuesta depende en parte de la medida en que considere al Congreso como una institución rota y disfuncional. A partir de septiembre, según Gallup, solo el 23% del público aprobó el desempeño del Congreso, mientras que el 75% lo desaprobó.

Si los líderes del Congreso quieren evitar la demanda pública de reformas de gran alcance como la representación proporcional, deben comenzar a comportarse de una manera que inspire mejor la confianza del público.

Este artículo fue publicado originalmente en Reason (EE.UU.) el 4 de abril de 2023.