Líneas arbitrarias

“La zonificación no es una buena institución que salió mal … Por el contrario, la zonificación es un mecanismo de exclusión diseñado para inflar los valores de las propiedades, desacelerar el ritmo de nuevos desarrollos, segregar las ciudades por raza y clase, y consagrar la vivienda unifamiliar aislada como el ideal urbano exclusivo”. Así escribe M. Nolan Gray en Arbitrary Lines: How Zoning Broke the American City and How to Fix It.

Esta cita es una fuerte condena de la zonificación. Gray, un erudito afiliado al Mercatus Center, ¿presenta con éxito su caso? Sí lo hace. Confieso que estaba algo convencido de esto antes de leer el libro. Hace décadas, leí un artículo de 77 páginas escrito por el jurista Bernard Siegan que argumentaba que a Houston, la única ciudad importante de EE.UU. que ha evitado la zonificación, le estaba yendo bien. Gray está bastante familiarizado con Houston y, de hecho, dedica un capítulo entero a exponer de qué manera lo hace bien. 

Gray hace mucho más que hablar de Houston. Se adentra en la historia de la zonificación, que comenzó hace aproximadamente un siglo, para mostrar que la segregación racial y de clases que crea y los valores de propiedad que infla no son subproductos accidentales de un proceso bien intencionado que salió mal. Son, en cambio, lo que pretendían los primeros defensores de la zonificación. Para decirlo en la lengua vernácula actual, para los primeros defensores de la zonificación, estos efectos negativos son una característica, no un error. Gray presenta argumentos sólidos para lograr que la zonificación sea menos mala y argumentos más sólidos para terminar con ella. Desafortunadamente, también recomienda que los gobiernos locales impongan controles de precios en una parte de las viviendas nuevas. 

Excluyendo el tipo equivocado / Al principio del libro, Gray hace una distinción importante entre la zonificación y la planificación urbana. Aprendió esa distinción en el trabajo. Como planificador de la ciudad de Nueva York, se le pidió que trabajara en la mesa de ayuda de zonificación durante al menos un día al mes, respondiendo preguntas públicas sobre las regulaciones de la ciudad. Lo principal que aprendió fue que “la mayoría de la gente no sabe nada sobre zonificación”. Pero él sabe mucho al respecto y da un buen resumen de lo que es. 

La zonificación, escribe, “regula los usos y densidades en terrenos privados –nada más, nada menos. Actúa principalmente por lo que previene más que por lo que provoca”. Los zonificadores deciden si un área determinada de un pueblo o ciudad debe zonificarse para uso residencial, comercial o industrial. A menudo clasifican las áreas residenciales como “R-1”, lo que significa que solo se permiten viviendas unifamiliares separadas. Tal zonificación a menudo excluye incluso las pequeñas tiendas de comestibles de la esquina. 

Una de las primeras ciudades en adoptar la zonificación fue Berkeley, California, en 1916. Gray señala que los principales defensores de la zonificación en Berkeley fueron los propietarios de viviendas y los intereses industriales. Berkeley fue la primera ciudad en EE.UU. en introducir la zonificación unifamiliar. La vivienda unifamiliar, por supuesto, es mucho más cara que las dúplex, las cuádruples y los bloques de apartamentos. Podría parecer sensato excluir los usos industriales de la propiedad de las áreas residenciales, pero de manera reveladora Charles Henry Cheney, a quien Grey llama “un artífice clave de la ordenanza de zonificación de Berkeley de 1916”, señaló las lavanderías como un uso a excluir. ¿Su razón? Cheney pensó que las lavanderías traerían “negros y orientales”. ¡Qué horror!

En la década de 1920, la zonificación se volvió viral. Entre 1916 y 1923, el número de municipios que habían adoptado la zonificación aumentó de 8 a 218, señala Gray. Para 1936, más de 1.000 municipios tenían zonificación. Uno de sus principales defensores fue Herbert Hoover en su papel como secretario de comercio de 1921 a 1928.

Cuando solía visitar a mis abuelos maternos en su casa de 700 pies cuadrados en Winnipeg a principios de la década de 1960, casi siempre me encontraba con su inquilino, el Sr. Woolridge. Era un anciano jubilado agradable que alquilaba una habitación de unos 40 pies cuadrados y compartía la cocina y el baño de mis abuelos. Tales arreglos, que Gray llama “ocupaciones de habitación individual” (SRO, por sus siglas en inglés), eran algo comunes en ese entonces para los propietarios e inquilinos de bajos ingresos. Ahora son ilegales en casi todas partes. Las SRO, señala Gray, sirvieron “como el último peldaño del mercado de la vivienda”. Prohibirlos, escribe, “ha tenido un papel importante en impulsar la crisis contemporánea de personas sin hogar que enfrentan las ciudades”.

Un factor importante que hace que la vivienda sea más costosa y excluya a las personas de bajos ingresos son las reglas de zonificación que limitan la densidad. Cuanto menor sea el límite de densidad, menos casas habrá en un área determinada, y los precios de la vivienda reflejan este hecho. Debido a que los negros y los hispanos tienen ingresos desproporcionadamente más bajos, las reglas de densidad tienen el efecto, ya sea intencionado o no, de segregar comunidades. Gray informa sobre un estudio que encontró que aumentar la densidad zonal de un área en solo una unidad de vivienda por acre estaba asociado con un aumento del 0,50% en los residentes hispanos como porcentaje de la población del área y un aumento del 0,38% en los residentes negros como porcentaje. 

En un capítulo titulado “Expansión por diseño”, Gray cita a un activista que se opuso a permitir un edificio residencial de 14 pisos en un terreno en el que se encontraba un antiguo hospital en Queens. El activista preguntó: “¿Cuánta carga más podemos poner en nuestro medio ambiente?” Con un montón de datos, Gray muestra lo absurdo de esa pregunta. Son las viviendas de baja densidad las que cargan más el medioambiente. Nueva York, escribe, “puede que sea el asentamiento principal más verde de EE.UU.”. Las personas en la ciudad de Nueva York “usan mucha menos energía, gasolina y tierra por residente mientras producen menos contaminación, basura y emisiones de gases de efecto invernadero que sus pares suburbanos”. Gray cita una estimación de que “un hogar en una casa unifamiliar aislada consume tres veces más energía que un hogar en un departamento”. Una de las principales razones es que las paredes compartidas en los bloques de apartamentos hacen que los apartamentos sean más eficientes desde el punto de vista energético. 

En una nota relacionada, señala que debido a que la zonificación y otras regulaciones hacen que la vivienda en la costa de California sea tan escasa y, por lo tanto, tan costosa, menos personas viven en la costa de California de lo que vivirían de otra manera. Es una pena porque el clima templado de la costa de California lleva a sus residentes a usar mucha menos energía para calentar y enfriar sus hogares que las personas en otras partes de EE.UU. Gray señala que Los Ángeles, San Diego, San Francisco, San José y Sacramento están “entre las quince ciudades con mayor eficiencia energética” en EE.UU.

Reforma / En un capítulo titulado “Hacia una zonificación menos mala”, Gray considera cuatro reformas que harían la zonificación mucho menos onerosa:

• Poner fin a la zonificación unifamiliar.
• Abolir los requisitos mínimos de estacionamiento. 
• Eliminar o reducir los requisitos mínimos de área de piso y tamaño mínimo de lote. 
• Despenalizar ciertos tipos de viviendas que son más asequibles.

La razón de la primera es bastante obvia: liberaría terrenos para construir multifamiliares y bloques de apartamentos. La razón de la segunda es casi igual de obvia: requerir estacionamiento consume terreno que podría usarse para vivienda y, como señala Gray, los desarrolladores “tienen los incentivos correctos y el conocimiento local necesario para determinar cuánto estacionamiento fuera de vía es necesario”. Señala algunas buenas noticias recientes: en 2017, “Búfalo se convirtió en la primera ciudad importante de EE.UU. en abolir los requisitos de estacionamiento”. La tercera propuesta, para reducir o eliminar los requisitos mínimos de superficie construida y tamaño mínimo de lote, permitiría viviendas más densas, lo que haría que los precios bajaran. Su cuarta propuesta es permitir las SRO mencionadas anteriormente y permitir viviendas prefabricadas. La vivienda prefabricada, señala, cuesta alrededor de un tercio de lo que cuesta la vivienda construida en el sitio. 

Estas cuatro propuestas, en conjunto, probablemente reducirían sustancialmente los precios de la vivienda. Supongo que los precios en la costa de California, por ejemplo, caerían entre un 30% y un 50%.

Gray no se detiene allí. En un capítulo posterior, aboga por terminar con la zonificación respondiendo a lo que él ve como los mejores argumentos para la zonificación. Señala que los argumentos en realidad tratan de lidiar con las externalidades negativas, como el ruido y los malos olores, que tienen poco o nada que ver con la zonificación. Él presenta el caso final al considerar Houston no dividido en zonas, que ahora es la cuarta ciudad más grande de EE.UU. Gray señala que varios vecindarios de Houston usan restricciones de escritura para lidiar con posibles externalidades negativas. La ventaja que tienen tales restricciones sobre la zonificación es que las determinan los propietarios en lugar de los gobiernos y tienen fechas de vencimiento y flexibilidad para ajustarse a las circunstancias cambiantes del mercado.

Diferentes intervenciones / Curiosamente, encontré el caso de Gray contra la zonificación más convincente que él. Para impulsar aún más la vivienda asequible, aboga por los controles de precios de la vivienda, incluso si se abolió la zonificación. Propone una política utilizada en Massachusetts que otorga permisos a los desarrolladores “que proponen proyectos en los que al menos el 20% de las unidades tienen restricciones de ingresos”. Admitió en un correo electrónico que esto impondría controles de precios en ese 20% de viviendas nuevas. ¿Se da cuenta de que, como señalaron los economistas Benjamin Powell y Edwards Stringham en un estudio para la Fundación Reason, tales controles de precios harían menos probable que los desarrolladores construyan nuevas viviendas?

Gray también afirma que la gente no debería apoyar la abolición de la zonificación si hacerlo “significaba permitir que los desarrolladores demolieran edificios verdaderamente históricos”. Pero, ¿qué significa “verdaderamente histórico”? Parece pensar que sabe, pero no comparte este conocimiento con el lector. Parece insuficientemente consciente de las formas en las que las personas pueden actuar en el mercado libre para comprar edificios que consideran verdaderamente históricos. Preferiría someter ese término a una prueba de mercado que a una prueba burocrática. 

Conclusión / Hasta hace aproximadamente una década, las restricciones de zonificación de la vivienda parecían eternas. Pero el fermento intelectual e incluso la legislación ahora empujan hacia el otro lado. 

En los últimos 5 años, he revisado otros dos libros para la revista Regulation que defienden la flexibilización de las restricciones de zonificación. La obra maestra de Richard Rothstein de 2017, The Color of Law, argumenta que las leyes de zonificación excluyentes, junto con otras intervenciones gubernamentales, dificultan que las personas negras encuentren viviendas asequibles (Consulte “How Government Enforced Segregation” en la revista Regulation de otoño de 2017). Golden Gates, de Conor Dougherty, documenta los intentos en el área de la Bahía de San Francisco de relajar las restricciones a la vivienda (Consulte, “The Solution to Expensive Housing Is More Housing”, primavera de 2021). Estamos viendo algunos intentos a nivel estatal para relajar o eliminar los requisitos de las ciudades de California para viviendas unifamiliares. Si vemos más de eso y en más partes del país, como creo que lo haremos, parte del crédito pertenecerá a Arbitrary Lines de Gray.

Este artículo fue publicado originalmente en la edición de otoño de 2022 de la revista Regulation (EE.UU.).