La Ley Jones está obligando a Puerto Rico a pagar un precio artificialmente alto por la energía

La red eléctrica de Puerto Rico está (otra vez) al borde de una crisis. Las empresas contratadas para proveer el gas natural licuado (GNL) y el diésel que la isla utiliza para generar energía eléctrica no han cumplido con sus compromisos de entrega en meses recientes, en gran parte debido a los trastornos en los mercados internacionales ocasionados por la invasión de Rusia a Ucrania. Pero mientras que otros países que enfrentan problemas similares han logrado aminorarlos mediante la importación de combustibles desde EE.UU., Puerto Rico ha tenido que recurrir a importaciones desde países tan distantes como Omán. Detrás de esta desconcertante situación está una culpable conocida: la Ley de cabotaje de 1920 (también conocida como la Ley Jones), la cual restringe el transporte marítimo de mercancías dentro de territorio estadounidense a barcos con bandera estadounidense, y que además hayan sido construidos en EE.UU. y que sus dueños y tripulación sean mayoritariamente estadounidenses.

Mientras que en EE.UU. la producción de energía y las exportaciones de combustibles (principalmente GNL) han aumentado substancialmente, el acceso que pudiera tener Puerto Rico a estos recursos está severamente restringido por los altos costos de utilizar buques petroleros que cumplan con los requisitos de la ley de cabotaje. Esto es así si es que, en primer lugar, estos barcos existen. En el caso del gas natural, no existen buques para el transporte de este combustible que cumplan con los requisitos de la Ley Jones, dejando al transporte al granel del GNL estadounidense hacia la isla en una situación imposible. La Ley Jones significa que el GLN estadounidense puede ser transportado por los buques tanque a otros países pero no a otras partes de EE.UU.. 

Esto implica costos reales. Cuando el gobierno puertorriqueño solicitó una exención de 10 años a la ley de cabotaje en 2018 (que eventualmente fue negada) para importar GNL desde EE.UU., se estimó que obtenerla le ahorraría a la isla alrededor de $800 millones de dólares. Mientras que un contrato firmado por la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico para la entrega de GNL, incluyó una cláusula que garantizaba ahorros en caso de que la ley de cabotaje dejara de aplicar a los envíos de este combustible desde el territorio continental de EE.UU..

Para remediar este absurdo y aminorar sus problemas energéticos actuales, Puerto Rico está buscando nuevamente una exención a la ley de cabotaje —ahora no solo para el transporte de GNL, sino de todo tipo de combustibles desde el territorio continental de EE.UU..

Entonces, ¿cuánto combustible estadounidense utilizaría Puerto Rico en caso de que la ley de cabotaje no aplicara a estas importaciones? Para tener una mejor idea, hemos comparado las fuentes de diversos combustibles importados —GNL, productos de petróleo refinado y gas licuado de petróleo (GLP, que es básicamente propano)— por Puerto Rico y una isla vecina, la República Dominicana, que como país soberano no está sujeto a las restricciones de la ley de cabotaje. Específicamente, comparamos la proporción de las importaciones de estos combustibles de cada isla que proviene de EE.UU. con la proporción que proviene de otros países, durante un periodo de tres años entre 2019 y 2021 (es importante notar que las exportaciones de GNL de EE.UU. no iniciaron sino hasta febrero de 2016, y desde entonces la capacidad exportadora de dicho país ha aumentado significativamente). 

Dados los costos elevados de utilizar barcos estadounidenses autorizados bajo la ley de cabotaje, esperábamos encontrar que Puerto Rico importó, durante este periodo de tres años, combustibles estadounidenses en menor proporción que la República Dominicana. Pero la magnitud de la diferencia entre ambos países fue sorprendente.

En 2019, Puerto Rico importó $557 millones de dólares de GNL. De ese total, sólo $121 mil fueron importados desde EE.UU. —una proporción diminuta, equivalente a sólo 0,02 por ciento del total (Puerto Rico puede importar cantidades minúsculas de GNL desde EE.UU. mediante buques porta-contenedores que utilicen contenedores ISO). Mientras tanto, la República Dominicana importó un total de $318,2 millones de dólares de GNL, de los cuales $34,4 millones provinieron de EE.UU. —10,82 por ciento del total. Para 2021, las importaciones de GNL estadounidense a la República Dominicana aumentaron a $477,4 millones de dólares (en valor nominal) —aumentando en términos proporcionales a un increíble 96,4 por ciento del total de sus importaciones de GNL. Todo lo contrario en Puerto Rico, donde la proporción de las importaciones totales de GNL estadounidense disminuyó entre 2019 y 2021, para situarse en tan sólo 0,002 por ciento del total en este último año.

(Los datos de importaciones por valor se reportan con base en el país de origen, en vez del país de envío, de dichas importaciones^[i] Al analizar las importaciones de GNL de la República Dominicana con base en el país de envío, la proporción de dichas importaciones que proviene de EE.UU. aumenta en relación a lo presentado en el gráfico 1 a 18,54 y 55,3 por ciento en 2019 y 2020, respectivamente. Mientras que la proporción de importaciones proveniente de EE.UU. baja a 75,64 por ciento en 2021.)

Comparar las importaciones de GNL de Puerto Rico y la República Dominicana por volumen (en vez de valor) presenta resultados similares. De acuerdo a datos de la Unión Internacional de Gas Natural (IGU, por sus siglas en inglés) y el Grupo Internacional de Importadores de Gas Natural Licuado (GIIGNL), el GNL estadounidense no figura entre las importaciones de Puerto Rico, al mismo tiempo que pasó de representar el 18,45 por ciento de las importaciones totales de la República Dominicana en 2019 a representar el 65 por ciento de las mismas en 2021.

También existe una división marcada entre ambas islas en cuanto a la proporción de sus importaciones del petróleo combustible (fuel oil) que utilizan para generar energía eléctrica^[ii] proveniente de EE.UU.. En 2019, la República Dominicana obtuvo el 66,8 por ciento de sus importaciones de estos combustibles (en términos de valor) de EE.UU., mientras que Puerto Rico solo obtuvo el 0,44 por ciento. Para 2021, esta diferencia aumentó, pues la República Dominicana compró el 80,2 por ciento de sus importaciones de estos combustibles a EE.UU., mientras que Puerto Rico sólo obtuvo el 0,56 por ciento de sus importaciones totales del país del que forma parte.

Mientras que, con relación al propano, la República Dominicana obtiene casi el 100 por ciento de sus importaciones de EE.UU. (en términos de valor) desde 2019. En cambio, Puerto Rico solo obtuvo 4,1 por ciento de sus importaciones de propano desde el territorio continental de EE.UU. en 2021 —por encima del 0,14 por ciento que obtuvo en 2019. Como ocurre en el caso del GNL, no es posible transportar GLP a granel vía marítima dentro del territorio estadounidense debido a que no hay barcos autorizados bajo la ley de cabotaje que puedan transportar este combustible.

Datos sobre el arribo de buques tanque y barcazas a Puerto Rico corroboran la escasez de flujos de energía desde el territorio continental de EE.UU. a Puerto Rico. Mientras que hubo 365 llegadas a la isla en 2019, solo 3 de estas provinieron del territorio continental de EE.UU. (y todas correspondieron al EMI 1850, una barcaza utilizada para transportar carbón). Este patrón se repite en los años subsecuentes. De 427 llegadas en 2020, solamente 17 provinieron del territorio continental de EE.UU. (de las cuales sólo cuatro fueron barcos petroleros y el resto correspondieron al EMI 1850). El año pasado, sólo 11 de 425 llegadas fueron de buques autorizados bajo la ley de cabotaje, provenientes desde el territorio continental estadounidense (de las cuales, tres correspondieron a un buque petrolero y dos barcazas, y ocho correspondieron al EMI 1850).

Hasta quienes están a favor de la ley de cabotaje reconocen la escasez de envíos de combustible desde EE.UU. a Puerto Rico. Crowley Maritime, una empresa operadora de barcos autorizados bajo esta ley (incluyendo barcos petroleros) señaló en un comunicado de prensa de 2017 que el 90 por ciento de la energía importada por la isla provenía de países extranjeros. 

Los analistas del sector energético no se extrañan de que Puerto Rico compre tanta energía a otros países. Un artículo publicado en abril por S&P Global dice claramente que “Puerto Rico rara vez compra a [EE.UU.] debido a los costosos requisitos de envío para los barcos autorizados bajo la Ley Jones”. Una confirmación adicional proviene de un reporte publicado por la Oficina de Control y Fiscalización del gobierno estadounidense (GAO, por sus siglas en inglés) en 2013 que señala el efecto disuasivo de la ley para las importaciones de energía de EE.UU. (página 19), mientras que un reporte de 1980 de la Academia Nacional de Ciencias denota el impacto negativo de la ley sobre el envío de petróleo hacia Puerto Rico desde el territorio continental de EE.UU.. La Ley Jones ha impedido a Puerto Rico obtener energía de EE.UU. durante décadas.

Que la República Dominicana, sin estar sujeta a la ley de cabotaje y teniendo acceso a transporte marítimo internacional eficiente, opte por comprar la mayoría de sus combustibles de EE.UU. sugiere que esta es la opción económicamente óptima. Que Puerto Rico no haga lo mismo a pesar de tener una similar proximidad geográfica al territorio continental estadounidense sugiere que la ley de cabotaje está obligando a esta isla a tomar decisiones de compra sub-óptimas, a un costo elevado.

Cuantificar la magnitud exacta de este costo de oportunidad es difícil, pero hay algunos datos que vale la pena tener presentes. En 2019, Puerto Rico consumió 38.000 barriles de productos de petróleo por día, es decir, casi 14 millones por año. Por cada dólar que aumenta el costo de un barril como resultado de la ley de cabotaje, Puerto Rico paga efectivamente un impuesto de $14 millones de dólares al año. A esto hay que añadir las decenas de millones de dólares que Puerto Rico potencialmente se ahorraría en caso de poder acceder al GNL estadounidense, según funcionarios puertorriqueños. La capacidad de comprar propano a EE.UU. sin duda generaría aún más ahorros. Por otra parte, se estima que el tener que usar barcazas autorizadas bajo la ley de cabotaje para transportar combustibles dentro de territorio puertorriqueño impone entre 3 y 5 millones de dólares en costos adicionales anuales. 

Puerto Rico tiene un índice de pobreza de 43 por ciento, y en 2020 tuvo tarifas eléctricas más elevadas que cualquier otro estado menos Alaska y Hawái (ambos estados no contiguos que también son desproporcionadamente afectados por la ley de cabotaje). Ahora, en medio de las consecuencias de la invasión rusa, su panorama en materia energética se ha vuelto aún más precario. Una forma obvia en la que el gobierno estadounidense podría ayudar es otorgando a la isla una exención a la ley de cabotaje —por lo menos para el envío de productos energéticos (incluyendo energías renovables). 

Dicha exención beneficiaría a los residentes de la isla (y a los productores estadounidenses de estos productos), mientras que la industria marítima estadounidense no se vería muy afectada, debido a la escasez de envíos de estos productos a Puerto Rico hoy en día. Requerir el uso de barcos autorizados bajo la ley de cabotaje para el transporte de productos energéticos desde el territorio continental de EE.UU. no ha traído grandes ganancias a barcos o marineros estadounidenses. Simplemente ha hecho que Puerto Rico tenga que buscar estos recursos en otras partes y traerlos a costos elevados. No hay nadie que se beneficie claramente de esta situación y, por el contrario, los perdedores son muchos.

Que la República Dominicana obtenga la mayoría de sus combustibles de los EE.UU. mientras que Puerto Rico —un territorio estadounidense habitado por ciudadanos estadounidenses— no haga lo mismo (y no pueda hacerlo en el caso de GLP y GNL) es una situación absurda y vergonzosa. Esta realidad tan distorsionada solo es posible gracias al mal concebido proteccionismo de la Ley Jones. Esperemos que la isla obtenga una exención a esta ley arcaica para que pueda hacer un mejor uso de los productos domésticos y beneficiarse de un muy necesitado ahorro al momento de satisfacer las necesidades energéticas de sus ciudadanos.  

^[i] Nota metodológica: Los datos de importaciones de combustibles por valor en los gráficos 1 y 3 están reportados con base al país de origen, en vez del país de envío de dichas importaciones. Hemos elegido este método debido a que, mientras que los datos de las importaciones de la República Dominicana están disponibles con base a ambos puntos de referencia, los datos de las importaciones de Puerto Rico sólo están disponibles con base al país de origen.

^[ii] Tanto Puerto Rico como la República Dominicana utilizan petróleo combustible del no. 2 (esto es, diésel) y del no. 6 (también conocido como Bunker C oil o combustóleo) para generar energía eléctrica. Debido a limitaciones estadísticas, los gráficos incluidos en este artículo reflejan las importaciones de ambas islas de todos los tipos de petróleo combustible (fuel oil).