Volver al sistema de reparto sería un error

A finales de la década de 1990, en República Dominicana se llevó a efecto una reforma a la seguridad social que contó con el apoyo de muchos sectores de la sociedad. El proceso que dio origen a la reforma incluyó discusiones, análisis de propuestas, seminarios internacionales y vistas públicas en distintas provincias del país. El resultado fue la promulgación de la Ley 87-01 sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social en el año 2001. Con esta legislación se creó un sistema de pensiones de capitalización individual cuyos fondos, propiedad de los trabajadores, serían manejados por empresas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), supervisadas por una Superintendencia de Pensiones.

La decisión de cambiar el sistema de reparto a uno de capitalización individual fue la más acertada. Veinte años más tarde también sigue siendo la mejor opción. ¿Por qué? Porque el sistema de reparto proporcionaba baja cobertura, otorgaba pensiones exiguas y generaba un alto pasivo para el Estado dominicano. Tal como ocurre con la generalidad de los sistemas de pensiones de reparto a nivel mundial.

Cuando se produjo el cambio de sistema, las obligaciones no financiadas del sistema de pensiones del país alcanzaban el 48,5% del PIB. Estos pasivos, a los cuales también se les conoce como “deuda implícita”, representan la diferencia entre los compromisos de pagos futuros y el valor presente de los fondos disponibles para pagarlos.

El IDSS (Instituto Dominicano de Seguridad Social), que era la institución con mayor cobertura de la fuerza laboral (apenas el 18% de la población económicamente activa) otorgaba pensiones que solo alcanzaban el 60% del salario mínimo vigente. Las pensiones, por consiguiente, eran escasas y bajas.

Por su naturaleza, los fondos de pensiones de reparto no tienen la capacidad de autofinanciarse, y ameritan ser cubiertos con las formas tradicionales de financiamiento público: impuestos, endeudamiento o, en última instancia, con inflación.

¿Por qué son deficitarios los sistemas de reparto? Para contestar esta pregunta es necesario recordar que son los trabajadores activos quienes constituyen la base de los cotizantes del sistema. Con sus aportes al fondo común, se pagan los beneficios de los miembros pasivos del sistema, o pensionados. En consecuencia, el sistema solo se sostiene si el conjunto de aportes de los trabajadores activos es igual o mayor a las pensiones que reciben los pensionados.

En consecuencia, un incremento de los pensionados con relación al total de cotizantes es suficiente para romper el equilibrio financiero de cualquier sistema de pensiones de reparto. Por ende, una disminución en el empleo formal (aumento del desempleo, incremento en la informalidad) puede desestabilizar a un sistema de reparto. Ante una disminución en el número de aportantes al sistema, se crea un desequilibrio inmediato.

Sin embargo, son las tendencias demográficas las que determinan la insostenibilidad de los sistemas de pensiones tradicionales. En el tiempo, por los avances en medicina, en tecnología, en nutrición, entre otros, los jubilados viven más tiempo. Por otro lado, la tasa de fertilidad tiene una tendencia a disminuir. Es decir, cada vez hay más personas pensionadas que viven más años, mientras el ritmo al que se incrementan los trabajadores activos es menor.

El desbalance de los sistemas de reparto, en consecuencia, lo dicta el mismo progreso de la humanidad. Las tendencias demográficas hablan por sí solas.

El informe Perspectivas de la Población Mundial 2019 de Naciones Unidas pone en evidencia la imposibilidad de sostener los sistemas de reparto en el tiempo.

Como se puede apreciar en la Gráfica No. 1, la esperanza de vida presenta una tendencia a continuar aumentando en el tiempo, y en República Dominicana el número de años es mayor que en el promedio del resto de los países del mundo.

Al aumento en la esperanza de vida al nacer le acompaña otra tendencia que ha caracterizado al desarrollo demográfico de las últimas décadas: la disminución en la tasa total de fertilidad.

Tal como muestra la Gráfica No. 2, la cantidad de niños por mujer continuará disminuyendo a nivel mundial. Esas mismas estadísticas indican que el ritmo al que decrecerá la tasa total de fertilidad de República Dominicana será superior al promedio mundial.

La relación de dependencia es un indicador que mide la cantidad de personas que potencialmente podrían sostener a quienes no están trabajando. El número de personas entre 15 y 64 años que podrían, teóricamente, sostener financieramente a una persona de 65 o más años se ha ido reduciendo en el tiempo.

Las tendencias demográficas están afectando a los sistemas de pensiones de reparto, y están obligando a aquellos países que los tienen a realizar modificaciones para que la deuda pública y los impuestos no tengan que incrementarse más. Los cambios consisten, principalmente, en: i) aumentos a la edad de jubilación, ii) eliminación de las exenciones impositivas a las pensiones, iii) incumplimiento de las promesas de otorgar pensiones definidas, y iv) aumento del número mínimo de años cotizados para poder obtener una pensión.

Una modificación que están experimentando muchos países es la incorporación de un elemento de capitalización individual. Es decir, tratando de acercar el sistema prevaleciente a uno parecido al que tenemos en República Dominicana. Estas cuentas de capitalización individual están ayudando a la sostenibilidad de esos sistemas. Pero, sin duda alguna, resultan en un aporte doble de los agentes económicos.

Eliminar el sistema de capitalización individual acarrearía la necesidad de mayores recursos en la forma de impuestos y/o deuda pública. Nada deseable para los mismos trabajadores, sobre quienes recaería la nueva carga. Tampoco deseable por la incertidumbre a la que serían sometidos los trabajadores. La evidencia local y la internacional demuestran que así sería.

El sistema dominicano amerita ser reformado. Hay elementos importantes que deben ser revisados: i) aumentar el porcentaje de cotización, ii) revisar la edad de retiro, iii) reducir el monto de los ahorros de los trabajadores que se destina a financiar la deuda pública, y iv) permitir que esos ahorros puedan ser invertidos en el exterior, para diversificar el riesgo de los portafolios de inversiones de las administradoras.

El sistema de pensiones de República Dominicana, como el de cualquier país, depende de lo que sucede en la economía en términos de ingresos, de nivel de empleo, de formalidad laboral, de oportunidades de inversión, y de cómo se manejen las finanzas públicas. Si no se introducen estos elementos en la discusión, la misma será incompleta; y no habrá avances para los trabajadores.

Dado que las pensiones que recibirán los trabajadores estarán determinadas por el monto del salario percibido, el tiempo que puedan cotizar y de cómo pueda ser invertido su dinero en el tiempo, es fundamental una visión integral de las reformas estructurales necesarias para crear ahora, en el presente, las condiciones que permitan pensiones adecuadas en el futuro.

Este artículo fue publicado originalmente en CREES (República Dominicana) el 23 de septiembre de 2021.