¿Por qué fracasó la guerra comercial de Trump con China?

Lo que sea que pensó de la política comercial de Donald Trump, es justo decir que tenía una estrategia comercial agresiva: imponer aranceles, renegociar los acuerdos comerciales, y generalmente acusar a otros países de aprovecharse de EE.UU. Mientras que señalaba con el dedo a muchos, sin duda su principal objetivo comercial era China. Ciertamente, tenía palabras duras para los europeos, los canadienses y otros. Pero sus palabras y acciones eran con más frecuencia dirigidas a China. Aún después de cuatro años de la administración de Trump, las prácticas comerciales de China siguen en gran medida siendo las mismas. Eso nos deja con dos grandes preguntas de política pública que considerar ahora: ¿Por qué falló la estrategia de Trump? Y, ¿qué debería hacer en su lugar la administración de Biden?

Los esfuerzos de la administración de Trump para abordar las prácticas comerciales chinas empezaron con una investigación, que se convirtió en aranceles (y en aranceles en retaliación por parte de China, y luego en más aranceles por parte de la administración de Trump), y concluyó con un acuerdo comercial de “Fase Uno” (asuntos más grandes quedaron para un acuerdo de “Fase Dos”, pero no hay señales de que esto se dará en cualquier momento cercano). Sin embargo, no queda claro qué tanto se logró. Gran parte de los aranceles adicionales y de aquellos implementados como realización siguen vigentes. Las exportaciones hacia China no han satisfecho las expectativas. Y con la excepción de un par de sectores, el mercado chino no se ha abierto mucho. 

La pandemia merece un poco de la culpa por esto, por supuesto, conforme las economías alrededor del mundo se han estancado y el comercio se ha desacelerado. Pero el fracaso era evidente antes de eso. La pregunta entonces surge, con tanto énfasis puesto en China, ¿por qué la administración de Trump logró tan poco con sus esfuerzos? ¿Qué hizo mal la administración de Trump?

Gran parte de la respuesta es que la administración pensó que podía resolver el “problema chino” por sí sola. En lugar de trabajar con otros países, y hacerlo mediante la OMC o algún foro multilateral, la administración realizó sus propias determinaciones unilaterales respecto de China e impuso aranceles en virtud de una ley doméstica. Esa estrategia simplemente no es tan efectiva últimamente (si es que alguna vez lo fue). Si los gobiernos quieren que China (o la Unión Europea o Canadá o cualquier otra nación soberana) considere seriamente las quejas acerca de prácticas comerciales “injustas”, entonces estos deben plantearlas en un foro neutral. Actuar tanto como el acusador y como el juez en un caso comercial, como lo hizo en este caso la administración de Trump, simplemente no es creíble. Muy bien podría ser que China (o la UE o Canadá) están violando las obligaciones comerciales o comportándose de otra manera injusta. Pero esa cuestión no puede ser decidida considerando únicamente los argumentos legales de una de las partes. Este tipo de unilateralismo de hecho podría perjudicarnos y hacer que las reformas deseadas sean menos probables, al hacer políticamente difícil para la parte agresora la reforma de sus políticas.

La administración de Trump y sus partidarios podrían argumentar que las administraciones anteriores intentaron la estrategia multilateral y que esta no funcionó, o incluso podrían decir que estas administraciones hicieron “nada” respecto de China. Pero la historia aquí cuenta un relato más matizado. China solo ha sido miembro de la OMC desde 2001, así que solo hay dos otras administraciones que considerar hasta este momento.   

La administración de Bush fue la primera en lidiar con China como miembro de la OMC. China tenía, al menos informalmente, un periodo de gracia (de transición) antes de que fuese presionada para cumplir con sus obligaciones. Para cuando ese periodo terminó, sin embargo, EE.UU. estaba concentrado en la Guerra contra el Terrorismo, y no podía darle a China el énfasis que se merecía. Hasta cierto grado, las aventuras en Oriente Medio de esa administración requerían del consentimiento de China, así que el equipo comercial de Bush no estaba en una posición capaz de presionar mucho a China. Ellos presentaron ante la OMC algunos casos en contra de China (luego del periodo de gracia), pero sus esfuerzos fueron relativamente limitados. Por lo tanto, no es que la administración de Bush intentó el multilateralismo y este fracasó. Cuando lo intentaron, los resultados fueron de hecho relativamente buenos. En cambio, ellos simplemente estaban distraídos con otros asuntos y no podían darle a las prácticas comerciales chinas la atención que merecían en los litigios ante la OMC (sin embargo, si aplicaron de manera activa aranceles anti-dumping/compensatorios a las importaciones chinas).

A la administración de Obama le tocó su turno luego. El equipo de política exterior de Obama estaba buscando escapar del lío en Oriente Medio, y el tal llamado giro hacia Asia fue una parte clave de la política exterior que ellos eligieron como una posible salida. China era un gran foco de atención en virtud de este esfuerzo, y la administración de Obama promovió un acuerdo comercial entre las naciones del Pacífico conocida como la Alianza Trans-Pacífica, la cual hubiese ejercido presión económica sobre China: China hubiese estado en desventaja en su patio si no se liberalizaba todavía más. La administración de Obama fue capaz de completar la negociación con otros 11 países, pero desafortunadamente, el acuerdo fue víctima de la política doméstica en EE.UU., mostrándose los Republicanos en el Congreso reacios a darle a la administración de Obama una “victoria”, y con la izquierda rebelándose en contra de todo este esfuerzo. Por lo tanto, mientras que la administración de Obama sí trató la estrategia multilateral, esta nunca entró en efecto debido a la oposición política en casa. 

Lo que tenemos, entonces, son tres intentos de presionar a China para que liberalice más y para que mantenga vivo el espíritu de su adhesión a la OMC, todos los cuales se quedaron cortos. Cada fracaso provino de su propia serie de circunstancias. Lo que la administración de Biden necesita hacer ahora es aprender de estos errores y hacerlo mejor esta vez. 

¿Qué debería hacer distinto la administración de Biden?

El lugar para empezar son los compromisos de China por haberse adherido a la OMC. Estos compromisos son más amplios de lo que muchas personas se dan cuenta y siguen siendo útiles para abrir el mercado chino. Sin embargo, a estas alturas, se están volviendo un poco desactualizados y podrían ser complementados con nuevas obligaciones. Eso fija la siguiente agenda para la administración de Biden frente a las prácticas comerciales de China: el trabajo con los aliados para litigar en contra de y negociar con China para promover una mayor liberalización. Los pasos específicos a tomar son los siguientes. 

Primero, la administración de Biden debería abandonar las múltiples peleas comerciales con los aliados, y enfocarse en trabajar junto con ellos en los asuntos de China. Debemos abandonar los aranceles bajo la Sección 232 de “seguridad nacional” y la decisión de EE.UU. de bloquear las designaciones al Cuerpo de Apelaciones de la OMC y a la posición de Director-General de dicha organización. Pero una tregua comercial podría ir mucho más allá de esto. Por ejemplo, si la principal preocupación de la política comercial estadounidense son asuntos como la negativa de los europeos a comprar carne tratada con hormonas, esa es una decisión que deben tomar los funcionarios comerciales. Pueden plantear un litigio e imponer aranceles y demandar una compensación. Pero si creen que China es el problema proteccionista más grande del mundo hoy, como muchas personas lo piensan, deberían de abandonar los desacuerdos comerciales menores como las “luchas de alimentos” con Europa y enfocarse en cambio solamente en China. 

Segundo, la administración de Biden debería liderar un esfuerzo coordinado para entablar litigios de casos en contra de China en virtud de las provisiones existentes de la OMC. Esta estrategia ha tenido éxito en el pasado, y si se la da un mayor énfasis y se hace de manera conjunta con gobiernos que están de acuerdo, podría ser incluso mucho más fructífera. 

Tercero, la administración de Biden también debería liderar un esfuerzo coordinado para presionar a China a firmar nuevos compromisos. Por ejemplo, es hora de que China se una al acuerdo de la OMC respecto de las compras públicas, y que abra más de sus contratos públicos a los proveedores extranjeros. China es mucho más rica de lo que era al momento de unirse a la OMC y una liberalización adicional de su mercado es adecuada ahora. Si China se resiste a esta presión, entonces un grupo de países puede considerar una estrategia conjunta para aumentar la presión económica sobre China. 

Con este esfuerzo coordinado, EE.UU. y otros pueden enviar una señal clara acerca de lo que se requiere de China para que desempeñe un papel adecuado en el sistema comercial. El presidente Trump demandó que las empresas estatales chinas compren más soja estadounidense, lo cual envió una señal a China de que su economía estatizada era aceptable. En cambio, la administración de Biden debería concentrarse en presionar para que se reestructure la economía China hasta que se convierta algo más orientada hacia el mercado, jugando las empresas privadas y las fuerzas del mercado un papel más importante. 

Este sería un cambio significativo para China, y habrán obstáculos domésticos a los que el gobierno chino se enfrentaría incluso si deseara hacerlo. Pero un mensaje claro y unificado por parte de las principales economías de mercado es la manera más efectiva de avanzar esta agenda. 

Se requiere una dosis de realismo aquí, conforme los asuntos con China van mucho más allá del comercio a estas alturas. Los derechos humanos, la democracia, los asuntos territoriales y de seguridad todos se han vuelto más serios en los últimos años. Hasta cierto grado, el comercio puede que sea subordinado ante estas preocupaciones más amplias. Pero respecto del objetivo de abordar el proteccionismo chino y otras malas prácticas comerciales, las razones de los fracasos en el pasado son claras y una posible estrategia para lograr el éxito está disponible si la administración de Biden quisiera adoptarla.

Este artículo fue publicado originalmente en National Interest (EE.UU.) el 25 de enero de 2021.