El sistema chileno de pensiones a los 18 años: Su estado actual y sus desafíos futuros

Autor del Cato Policy Analysis No. 340 In Praise and Criticism of Mexico's Pension Reform.

Resumen Ejecutivo

En mayo de 1981 Chile reemplazó su sistema público de pensiones de reparto con un sistema privado de capitalización individual.  El sistema nuevo ha permitido que Chile y los países latinoamericanos que han imitado el sistema chileno detonen la bomba fiscal que está amenazando a los países con sistemas de reparto, a medida que menos y menos trabajadores tienen que pagar las pensiones de más y más jubilados.  Aún más importante, Chile ha creado un sistema de jubilación que, al dar a los trabajadores derechos de propiedad claramente definidos sobre sus cotizaciones, ofrece incentivos adecuados al trabajo y a la inversión; funciona como un motor para el crecimiento económico, no como un impedimento al mismo; y realza la dignidad y la libertad individual.

En los 18 años que el sistema chileno lleva en funcionamiento, la participación de la fuerza laboral, los activos de los fondos de pensiones, y los beneficios han aumentado.  Hoy en día, más del 95 por ciento de la fuerza laboral chilena tiene su propia cuenta de capitalización individual; los activos han crecido a más de 34 mil millones de dólares, o aproximadamente el 42 por ciento del producto interior bruto; y la tasa de rendimiento real promedio ha sido del 11,3 por ciento anual, lo que le ha permitido a los trabajadores jubilarse con pensiones mejores y más seguras.

Los críticos del sistema chileno, no obstante, a menudo señalan los altos costos administrativos, la escasez de opciones en las carteras de inversión y el alto número de traspasos de una compañía a otra como evidencia de que el sistema es intrínsecamente defectuoso o inapropiado para otros países, España incluida.  Algunas de esas críticas son producto de la mala información.  En la medida en que las críticas son válidas, las fallas del sistema provienen de la misma fuente: una excesiva regulación gubernamental.

El espíritu de la reforma ha sido relajar las regulaciones a medida que el sistema ha madurado y los gerentes de los fondos han adquirido experiencia.  Todos los ingredientes para el éxito del sistema -elección individual, derechos de propiedad claramente definidos sobre las cotizaciones, y la administración privada de las cuentas de capitalización individual- han estado presentes desde 1981.  Si las autoridades chilenas afrontan las fallas restantes con imaginación, deberíamos esperar que el sistema privado de pensiones en Chile tenga aún mayor éxito durante su mayoría de edad que en sus primeros 18 años.  Y, al contrario que un sistema de reparto, un sistema de capitalización individual puede anticipar tener menos problemas a medida que madura.

Introducción

El sistema privado de pensiones chileno, implementado el 1 de mayo de 1981, se ha convertido en el modelo a seguir para los países interesados en encontrar una solución duradera y fiscalmente viable al problema de pagar los beneficios de jubilación de las poblaciones que están envejeciendo. [1]   Al reemplazar completamente su sistema público de pensiones de reparto con un sistema privado de capitalización individual, Chile ha logrado detonar esa bomba de relojería fiscal que va a explotar en los países con sistemas de pensiones de reparto, a medida que menos y menos trabajadores tengan que pagar las pensiones de más y más jubilados.  Aún más importante, Chile ha creado un sistema de jubilación que, al dar a los trabajadores derechos de propiedad claramente definidos sobre sus cotizaciones, ofrece incentivos adecuados al trabajo y a la inversión; funciona como un motor para el crecimiento económico, no como un impedimento al mismo; y realza la dignidad y la libertad individual.

Que los sistemas públicos de pensiones de reparto estén al borde del colapso no debería sorprender.  Estos programas, que en esencia son transferencias intergeneracionales de rentas, han hecho que la seguridad financiera durante la vejez dependa del proceso político.  La substitución de la acción privada por la acción política ha roto el vínculo entre los esfuerzos y los beneficios individuales.  En otras palabras, las personas tratan de minimizar lo que contribuyen al sistema mientras son trabajadores activos y de maximizar lo que obtienen del sistema una vez se hayan jubilado. 

En un sistema de reparto, el gobierno grava las actividades de los trabajadores activos para pagar las pensiones de los trabajadores jubilados. En estos esquemas, los beneficios de la jubilación son una función de la tasa de crecimiento de la base impositiva, que a su vez depende de la tasa de crecimiento de la fuerza laboral y de la tasa de crecimiento de los salarios reales por trabajador (es decir, de los aumentos en la productividad laboral).  Pero las cotizaciones salariales aumentan artificialmente el costo de la mano de obra y por lo tanto tienen un efecto negativo sobre el empleo y, además, distorsionan la asignación de recursos. [2]  

Esa situación precaria e insostenible ya no existe en Chile, donde los beneficios que obtiene un trabajador al jubilarse dependen de su propio trabajo y del funcionamiento de la economía, no de la habilidad del gobierno de gravar el trabajo de la próxima generación de trabajadores.  En años recientes, otros siete países latinoamericanos -Perú (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguay (1996), Bolivia (1997), México (1997), y El Salvador (1998)- también han privatizado sus sistemas de jubilación, siguiendo más o menos el modelo chileno. [3]   En marzo de 1999, Polonia se convirtió en el primer país de Europa del Este en implementar una reforma de privatización parcial basada en el modelo chileno.  La experiencia de Chile, no obstante, continua siendo el ejemplo de mayor éxito de un sistema de pensiones privatizado.  A pesar de su éxito, el sistema chileno ha recibido muchas críticas--algunas válidas, otras no--que el presente estudio va a analizar.  Es más, ha pasado tiempo suficiente desde que se implementó el sistema chileno para poder analizar sistemáticamente sus resultados. 

El Sistema de Reparto Chileno

En 1924 Chile se convirtió en el primer país del Hemisferio Occidental en adoptar un sistema público de pensiones de reparto cuando estableció un fondo de jubilación para los trabajadores manuales.  Ese fondo fue el predecesor del Servicio de Seguro Social, que se convertiría en el principal sistema de jubilación para la mayoría de los trabajadores chilenos hasta 1981. [4]   En 1925, se crearon dos fondos más: uno, la Caja de Empleados Particulares, para los trabajadores no manuales del sector privado y el otro, la Caja de Empleados Públicos y Periodistas.  En breve, estos fondos colectivos de capitalización evolucionaron a sistemas de reparto en los que los beneficios de los jubilados se pagaban con las cotizaciones de los trabajadores activos. [5]   Además, la legislación de intereses especiales llevó a la creación de más de 100 cajas diferentes con pensiones que diferían ampliamente en su nivel y que no estaban relacionadas directamente con el nivel de las cotizaciones.  También existían diferentes edades de jubilación para diferentes grupos de trabajadores.  En 1968, el entonces presidente Eduardo Frei Montalva resumió la naturaleza caótica del sistema de jubilación chileno:

Hay dos mil leyes sobre previsión en Chile.  Piensen ustedes lo que eso significa.  Dos mil leyes previsionales, más los reglamentos, más los acuerdos de las cajas, es decir, una monstruosidad que va en aumento.  En la ley de reajuste de 1966, se introdujeron 46 nuevas normas previsionales, 44 el año 1967 y 1.238 el año 1968.  Sin embargo, el ejecutivo no tiene medios para parar esta monstruosidad.  Cada grupo previsional tiene muchas leyes … hay grupos chicos, muy respetables, naturalmente … Hay algunos casos fabulosos: los hípicos tienen un buen sistema previsional … Lo que es más grave es que estamos gastando el 18,1% del producto nacional en previsión …. ¿Qué presupuesto fiscal puede resistir? [6]  

A principios de los años 70 el sistema de reparto estaba claramente fuera de control.  Las tasas de cotización habían aumentado del 16 por ciento al 26 por ciento del salario; la contribución del gobierno había aumentado a cerca de 38 por ciento de los ingresos totales del sistema, ó 4 por ciento del PIB; y la deuda implícita del sistema estaba ya por encima del cien por cien del PIB.  Además, las tendencias demográficas estaban en contra del sistema de reparto en Chile.  El ratio de trabajadores a jubilados había descendido de 10,8 en 1960 a 4,4 en 1970, a 3,2 en 1975, y a 2,2 en 1980, cuando se aprobó la reforma previsional. [7]

En 1978 el gobierno adoptó una serie de medidas, como la eliminación de las cajas especiales, la normalización de las edades de jubilación en 65 años para los hombres y 60 para las mujeres, y la racionalización del indexing, que precedieron la implementación del sistema nuevo. 

El Sistema Chileno de Capitalización Individual

El 4 de noviembre de 1980, el gobierno chileno aprobó la ley que estableció un nuevo sistema privado de pensiones basado en la libertad de elección y derechos de propiedad sobre las cuentas de capitalización individual claramente definidos. [8]   Este sistema es un sistema totalmente capitalizado, de contribuciones definidas, obligatorio para todos los trabajadores dependientes y administrado por compañías privadas especializadas y que no pueden realizar ninguna otra actividad llamadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs).  El objetivo de la reforma fue, según José Piñera, quien era entonces Ministro de Trabajo y Previsión Social y el arquitecto de la reforma, crear “un previsión libre, pero a la vez solidaria; una previsión justa, pero a la vez eficiente; una previsión para todos …. En beneficio de todos los chilenos, y siempre al servicio de la libertad, el progreso y la justicia.” [9]

Características Principales del Sistema

  Cobertura .  El sistema es obligatorio para todos los trabajadores dependientes que se unieron a la fuerza laboral después del 1 de enero de 1983, y opcional para los trabajadores independientes, al igual que el antiguo sistema público.  Los trabajadores que ya estaban en la fuerza laboral antes del 1 de enero de 1983 tuvieron la opción de permanecer en el sistema público de reparto o traspasarse al sistema privado de capitalización.  Los trabajadores que se traspasaron recibieron del gobierno un bono de reconocimiento por las cotizaciones que ya habían realizado bajo el sistema de reparto; y bajo la ley nueva el gobierno garantizó las pensiones de todos aquellos trabajadores jubilados o activos que se quedaron en el sistema público.  

 Cotizaciones.  Cada mes el trabajador aporta 10 por ciento de su salario en su cuenta propia de capitalización individual.  Ese porcentaje sólo se aplica a los primeros $22.300 de ingresos. [10]   (Como ese tope ha permanecido constante en términos reales durante los primeros 18 años del sistema, “la porción obligatoria” del sistema privado ha disminuido a medida que el crecimiento económico ha aumentado los salarios reales.)  Esas cotizaciones y los rendimientos que generan son propiedad de los trabajadores y son desgravables.  Adicionalmente, cualquier trabajador puede cotizar otro 10 por ciento de su sueldo, que también es desgravable. [11]   Desde 1987, los trabajadores han tenido la opción de mantener una Cuenta de Ahorro Voluntario, también administrada por las AFPs pero totalmente diferente de la cuenta de capitalización individual, donde pueden depositar ahorros adicionales. [12]   Conviene destacar que las CAV benefician sobre todo a los trabajadores de bajos ingresos, ya que estas cuentas permiten que estos trabajadores tengan acceso a instrumentos de inversión sofisticados a bajo costo o sin costo alguno (las AFPs generalmente no cobran cuotas o comisiones en estas cuentas). [13]   Los empleadores también pueden realizar aportaciones llamadas depósitos convenidos a las cuentas de sus asalariados y contar esas aportaciones como un gasto de empresa, lo que hace que sean desgravables para el empresario. 

Libertad de elección .  El trabajador puede elegir la AFP que quiera.  También es libre de cambiarse de AFP dos veces al año.  Hay un requisito mínimo de permanencia de 6 meses, implementado a finales de 1997 a fin de bajar los costos administrativos y de prevenir la rotación frecuente de trabajadores entre las distintas AFPs. [14]               

Administración .  Como se ha mencionado anteriormente, compañías privadas de actividad única administran las cuentas de capitalización individual.  Cada AFP administra un fondo de inversión de bonos, acciones y otros instrumentos financieros.  Las AFPs y los fondos que administran son dos entidades legales completamente separadas, de tal manera que si una AFP quiebra, el fondo de pensiones no se ve afectado.  Existe libre entrada y salida en la industria, inclusive para compañías extranjeras, siempre y cuando se cumpla con ciertos requisitos de capital. [15]   Las AFPs han de mantener una reserva legal, una reserva de encaje, y una reserva de rentabilidad mínima.  Además, han de proporcionar un balance de cuenta a sus clientes cada cuatro meses sin cargo alguno, así como dar a los trabajadores la libreta donde éstos pueden apuntar las cotizaciones que han realizado y la rentabilidad de sus inversiones. [16]   

Cuotas y Comisiones .  Por los servicios que prestan, las AFPs pueden cobrar mensualmente una comisión fija, que actualmente va de $0 a $2,11, y una comisión variable expresada como un porcentaje del salario gravable del trabajador, que actualmente va de 2,49 por ciento a 2,95 por ciento (Cuadro 1).  La comisión variable incluye las cuotas del seguro de vida y de invalidez que las AFPs obtienen en nombre de sus afiliados.  Desde 1987, sin embargo, las AFPs no han podido cobrar una comisión sobre el saldo o sobre las cuentas inactivas (es decir, cuentas que no recibieron una aportación el mes anterior a que se cobrara la comisión).  Ese cambio ha creado distorsiones en la industria de las AFPs.  Las AFPs no pueden ofrecer descuentos a grupos, por cotizaciones voluntarias, por permanencia, o por mantener un cierto saldo en la cuenta.

Beneficios de Jubilación .  El nuevo sistema privado de pensiones ofrece al trabajador tres tipos diferentes de beneficios de jubilación:

1. Pensiones de Vejez: Los hombres han de tener 65 años y las mujeres 60 años para poder obtener esta pensión.  Sin embargo, no es necesario que los hombres y las mujeres se jubilen al alcanzar esas edades, ni tampoco se les penaliza si desean permanecer en la fuerza laboral.  No existe ningún otro requisito.
2. Pensiones de Vejez Anticipada: Para poder obtener esta pensión, un trabajador ha de tener suficiente capital acumulado en su cuenta de capitalización individual para comprar una renta vitalicia que sea igual a (1) 50 por ciento de su salario medio durante los 10 últimos años de su vida laboral y (2) como mínimo 110 por ciento de la pensión mínima garantizada por el estado. [17]
3. Pensiones de Invalidez y Sobrevivencia: Para obtener una pensión de invalidez plena, un trabajador debe haber perdido un mínimo de dos terceras partes de su habilidad de trabajar; para obtener una pensión de invalidez parcial, un trabajador debe haber perdido entre la mitad y dos terceras partes de su habilidad de trabajar.  Las pensiones de sobrevivencia se otorgan a los dependientes de un trabajador tras la muerte de éste.  Si un trabajador no tiene dependientes, los fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual pertenecen a los herederos de sus bienes. 

Modalidades de Pensiones .  Existen tres modalidades de pensiones:

1. Renta Vitalicia: Los trabajadores pueden utilizar los fondos acumulados en sus cuentas de capitalización individual para comprar una renta vitalicia de una aseguradora.  Estas rentas vitalicias proporcionan unos ingresos constantes en términos reales.
2. Retiros Programados: Una segunda opción es dejar los fondos en la cuenta de capitalización individual y realizar retiros programados, cuya cantidad depende de la expectativa de vida del trabajador y de la de sus dependientes.  Si un trabajador que elige esta opción muere antes que se hayan acabado los fondos en su cuenta, el saldo le pertenece a sus herederos, dado que ahora los trabajadores tienen derechos de propiedad en sus cotizaciones.
3. Retiros Programados Temporales con una Renta Vitalicia Futura: Esta tercera opción es básicamente una combinación de las dos primeras.  Un trabajador que escoja esta opción firma un contrato con una compañía de seguros para obtener una renta vitalicia en el futuro.  Durante el comienzo de la jubilación y el día que empieza a recibir la renta vitalicia de la aseguradora, el trabajador jubilado realiza retiros programados de su cuenta de capitalización. [18]

La Función del Estado

El estado tiene dos funciones en el sistema privado: Primero, actúa como regulador del mismo; segundo, actúa como garante financiero de última instancia.  La reforma previsional estableció una organismo independiente y altamente especializado, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, para regular el sistema privado.  Como regulador, la Superintendencia tiene entonces las siguientes funciones:

1. Aprobar o rechazar propuestas para la creación de AFPs, aprobar sus leyes de incorporación, y autorizar su existencia;
2. Supervisar las operaciones de las AFPs en asuntos legales, financieros, y administrativos, una vez hayan empezado a funcionar;
3. Asegurar que las AFPs cumplan con las normas de capital mínimo y del encaje;
4. Dentro del marco de la ley, establecer normas generales de inversión en conjunción con el Banco Central de Chile y asegurar que las inversiones que las AFPs realizan cumplan con esas normativas;
5. Hacer que se observen las regulaciones actuales y adoptar nuevas regulaciones, de ser necesario;
6. Imponer multas sobre aquellos participantes en el sistema que violen las regulaciones vigentes y, cuando sea necesario, ejecutar la disolución de una AFP como lo establece la ley; y
7. Actuar como arbitro en el caso de que surjan disputas entre una AFP y sus clientes. 

Segundo, el estado provee una red de garantía mínima para aquellos trabajadores que la necesiten.  Los beneficios garantizados por el estado son los siguientes:

1. Para los trabajadores que hayan contribuido a sus cuentas de capitalización individual durante menos de 20 años, el estado concede una pensión asistencial no contributiva financiada con los ingresos generales;
2. Para aquellos trabajadores con 20 años de contribuciones pero que no han acumulado suficiente capital en sus cuentas de capitalización individual para obtener una pensión superior a la pensión mínima, según la define la ley, el estado añade la cantidad necesaria para que esos trabajadores puedan obtener esa pensión.  Similarmente, si los fondos en la cuenta de capitalización individual se agotan antes que el trabajador muera, el estado le dará a ese trabajador la pensión mínima.    

Para reducir el riesgo moral inherente en la garantía estatal, la SAPF establece límites porcentuales máximos tanto como para tipos específicos de instrumentos como para la composición general de la cartera de inversión que administra cada AFP (Cuadro 2).  La SAFP también ha impuesto sobre las AFPs una garantía de rentabilidad mínima.

La Garantía de Rentabilidad Mínima

Cada año todas las AFPs deben garantizar que la rentabilidad de los fondos de pensiones no esté por debajo del mínimo de (1) la rentabilidad real promedio de la industria en los 12 meses anteriores menos 2 puntos porcentuales y (2) 50 por ciento de la rentabilidad real promedio de todas las AFPs en los 12 meses anteriores.  Si la rentabilidad es superior en 2 puntos porcentuales a la rentabilidad real promedio de la industria durante los 12 meses anteriores, o superior en un 50 por ciento a la rentabilidad real promedio de la industria en los 12 meses anteriores, lo que sea mayor, los “rendimientos excesivos” se colocan en una reserva de rentabilidad, de la cual se retiran fondos cuando la rentabilidad esté por debajo de la garantía mínima. [19]   En el caso en el que una AFP no tenga capital suficiente en la reserva de rentabilidad mínima, se retiran fondos del encaje, que es equivalente al 1 por ciento de los activos administrados.  Si no hay fondos suficientes en el encaje, el estado pone la diferencia y la AFP es liquidada.          

El Cuadro 3 resume las características principales del sistema chileno de capitalización individual. 

Evolución y Resultados del Sistema Privado de Pensiones

Ha pasado tiempo suficiente desde que se implementó el sistema privado de pensiones en Chile para poder realizar un análisis sistemático de sus resultados hoy en día.  La participación de la fuerza laboral, los activos, y los beneficios han crecido bajo el nuevo sistema. El número de trabajadores chilenos con una cuenta de capitalización individual (los afiliados) ha aumentado de 1,4 millones de trabajadores a finales de 1981 a 5,9 millones de trabajadores a finales de 1998, un aumento del 421,4 por ciento.  El número de trabajadores que ha mantenido su cuenta activa cotizando a la misma en el mes anterior (los cotizantes) subió de 1 millón de trabajadores a finales de 1982 a 2,6 millones de trabajadores a finales de 1998, un aumento del 260 por ciento (Cuadro 4).

Los activos han alcanzado el 40 por ciento del PIB en los 18 años desde la implementación del sistema, un porcentaje inusualmente alto para un país en vías de desarrollo donde los mercados de capital no estaban desarrollados cuando se realizó la reforma (Cuadro 5).  Según el economista chileno Roberto Fuentes, se prevé que los activos van a crecer a 134 por ciento del PIB para el 2020. [20]   Esto ha contribuido al desarrollo y a la profundización de los mercados de capital en Chile, país donde son con diferencia los más avanzados de América Latina, así como al desarrollo de una industria de evaluación del riesgo.La característica más notable del Cuadro 6 es el número creciente de trabajadores chilenos que están escogiendo la jubilación de vejez anticipada, lo que es un signo del éxito del nuevo sistema por dos razones: Primero, indica que los trabajadores están acumulando suficientes fondos en sus cuentas para elegir esta opción; segundo, permite que los trabajadores tomen decisiones individuales sobre sus preferencias de trabajo y diversión.  Como José Piñera ha declarado, “Algunas personas desean trabajar para siempre; otras quieren dedicarse lo antes posible a su vocación verdadera o a sus pasatiempos, como la pesca o la escritura …. [El sistema de capitalización individual] permite que las diferentes preferencias personales se traduzcan en decisiones individuales que produzcan el resultado deseado.” [21]

El Cuadro 7 muestra las pensiones medias que están obteniendo los trabajadores con el sistema privado de pensiones.  La que destaca en el Cuadro 7 es la cantidad recibida por aquellos trabajadores que se están jubilando anticipadamente.  Por ejemplo, desde que se introdujo la opción de la jubilación anticipada en 1988, el monto promedio mensual de las pensiones de jubilación anticipada ha oscilado entre 258 dólares en 1989 (aproximadamente 41.000 pesetas de hoy) y 318 dólares en 1994 (aprox. 51.000 pesetas).  A base de comparación, el trabajador promedio en los Estados Unidos que se jubila anticipadamente a los 62 años está recibiendo unos beneficios mensuales que oscilan entre 506 dólares y 743 dólares (81.000 pesetas y 119.000 pesetas). [22]   Eso indica cuán más eficiente es el sistema privado en Chile, no sólo en comparación con el antiguo sistema de reparto allá, sino también en comparación con el sistema público de los EE. UU., país cuya renta per cápita es más de 5 veces superior a la renta per cápita en Chile. [23]   Los trabajadores chilenos que se están jubilando a los 65 años también están recibiendo pensiones muy superiores relativas a la renta per cápita que los beneficios que los trabajadores estadounidenses reciben bajo la seguridad social. 

Objeciones al Sistema Privado de Pensiones de Capitalización Individual

A medida que ha crecido la crisis mundial en los sistemas públicos de pensiones de reparto, ha crecido también el interés en el sistema chileno de capitalización individual.  Los defensores de la privatización de la seguridad social en los Estados Unidos y en otros países industrializados citan a menudo el éxito de la reforma chilena, mientras que los que se oponen a la privatización a menudo señalan los altos costos administrativos, la escasez de opciones en las carteras de inversión y el alto número de traspasos de una compañía a otra como evidencia de que el sistema es intrínsecamente defectuoso o inapropiado para otros países, España incluida. [24]   Estas y otras críticas son contestadas a continuación.

Las administradoras de los fondos compiten entre sí para obtener los ahorros de los trabajadores ofreciéndoles a éstos precios más bajos, productos de mejor calidad, mejor servicio al cliente o una combinación de los tres.  El gobierno regula estrictamente los precios o las comisiones que los trabajadores pagan a las administradoras.  Como resultado, no existe mucha competencia en esta área.  El producto que las administradoras ofrecen -es decir, el rendimiento de las inversiones- está sujeto a una garantía de rentabilidad mínima impuesta por el gobierno que hace que todos los fondos estén invertidos de manera muy similar y, por consiguiente, que tengan una rentabilidad muy similar.  De nuevo, el gobierno ha restringido la competencia en esta área de manera significativa.Así que la manera más fácil para que una gestora de fondos de pensiones se diferencie de la competencia es ofrecer mejor servicio al cliente, lo que explica porqué los costos de marketing y los agentes de venta son una parte integral de la estrategia general de las administradoras y porqué los trabajadores se cambian de fondo a menudo. [25] Examinaré cada una de esas tres críticas por separado.

Las Inversiones de las AFPs Son Muy Similares

La “banda de rendimientos,” o la garantía de rentabilidad mínima, contribuye a que las AFPs inviertan los ahorros de los trabajadores más o menos de la misma manera, dado que los gerentes de los fondos que se desvían demasiado de la media de la industria son penalizados severamente si la desviación es a la baja y no son recompensados apropiadamente si la desviación es alcista.  Una de las razones por la que se implementó la banda fue para prevenir la diferenciación entre los productos de inversión al comienzo del sistema a fin de reducir la varianza en las tasas de rendimiento de las distintas AFPs y, por lo tanto, evitar las implicaciones políticas negativas de tener un sistema de jubilación totalmente nuevo ofreciendo grandes disparidades en los resultados que concede.  No obstante, esas regulaciones supuestamente iban a ser temporales y los reformadores deberían haber incluido una cláusula de ocaso en la ley de reforma. [26]

Otro problema con la garantía de rentabilidad mínima es que puede llevar a la mala asignación de recursos si las AFPs invierten en algunas compañías más de lo que invertirían en ellas en ausencia de tal regulación a fin de permanecer dentro de la banda.  Las autoridades chilenas se han percatado de que la garantía de rentabilidad mínima está creando algunos problemas y, en junio de 1997, se presentó un proyecto de ley en el congreso chileno que alargaría el período sobre el cual se calcula la rentabilidad mínima de 12 a 36 meses. [27]   Aunque la medida le daría a las AFPs mayor flexibilidad a la hora de realizar sus inversiones -y, por lo tanto, les permitiría que tuvieran una mayor diversificación en sus carteras de inversión- sólo la eliminación de la garantía de rentabilidad mínima permitirá que las AFPs ofrezcan a sus clientes carteras de inversión con la mezcla deseada de riesgo y rendimiento. [28]   El Cuadro 8 muestra la diversificación de las carteras de inversión entre las distintas AFPs a finales de 1998.

Dos aspectos llaman la atención al mirar el Cuadro 8.  En primer lugar, existe muy poca varianza entre las diferentes AFPs, lo que significa que todas tienen carteras de inversión similares.  Segundo, los techos de inversión establecidos por la SAFP y el Banco Central de Chile son lo suficientemente altos que parece que no influyen las estrategias de inversión de las AFPs. [29]   (En comparación, esas normas de inversión crearían inmensas distorsiones en las decisiones de inversión de los diez fondos mutuos más grandes de los Estados Unidos, que invierten la mayoría de sus activos en acciones.)

El Sistema Tiene unos Costos de Administración Altos

La cifra de 20-22 por ciento que tanto se cita representa los costos administrativos como porcentaje de las cotizaciones corrientes, que no es como generalmente se miden los costos administrativos.  Esta cifra se obtiene usualmente al dividir la cuota de comisión -que está entre 2,49 y 2,95 por ciento del salario imponible (Cuadro 1) y está en promedio en el 2,7 por ciento del salario imponible -por la cotización total (10 por ciento más la cuota de comisión). [30]   Este cálculo no toma en cuenta que el 2,7 por ciento incluye las cuotas del seguro de vida y de invalidez que pagan los trabajadores (alrededor del 0,5 por ciento del salario imponible en promedio), que se substraen de la comisión variable, y por lo tanto exagera los costos administrativos como porcentaje de las cotizaciones totales. [31]   También, si, por ejemplo, la cotización obligatoria se redujese al 5 por ciento del salario total en vez del 10 por ciento, entonces los costos administrativos medidos como porcentaje de la cotización total aumentarían del 21,26 por ciento al 35,06 por ciento (2,7/[2,7+5]), incluso si esos costos medidos en términos absolutos o como porcentaje de los activos administrados permaneciesen iguales.

En comparación con los costos del sistema de reparto, los costos administrativos del sistema nuevo no son altos.  El economista chileno Raúl Bustos Castillo ha estimado que los costos del nuevo sistema son 42 por ciento más bajos que los costos promedio del sistema público. [32]   Sin embargo, no es apropiado comparar los costos administrativos del sistema antiguo con los del sistema nuevo porque el supuesto al realizar tal comparación es que la calidad del producto (o el producto mismo) es similar bajo ambos sistemas, lo que ciertamente no es cierto en el caso de Chile.

Es más, en un estudio reciente, la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO) informó que “en Chile, el país con mayor experiencia con las cuentas de capitalización individual, [los costos administrativos] se pueden expresar como equivalentes a 1 por ciento de los activos, lo cual es similar a los costos de los fondos mutuos en los Estados Unidos.” [33]   El informe de la CBO dice también que “es difícil convertir un cargo sobre las cotizaciones a un cargo sobre los activos (típico para un fondo mutuo americano).  El cálculo depende de la tasa de rendimiento y la duración del horizonte de la inversión y por lo tanto no da una cifra solamente.” [34]   También recientemente, el economista chileno Salvador Valdés ha estimado que el costo promedio anual del sistema de AFPs es equivalente a 0,84 por ciento del total de activos administrados, lo que es inferior al costo de la industria de fondos mutuos en Chile pero superior al costo de otras alternativas de ahorro. [35]

En la medida en que los costos administrativos son demasiado altos, éstos resultan de las regulaciones gubernamentales sobre las comisiones que las AFPs puedan cargar y sobre las inversiones que estas compañías pueden realizar.  La existencia de una “banda de rendimiento” impide que las AFPs puedan diferenciar mucho sus productos de inversión.  Como resultado, la manera que usa una AFP individual para diferenciarse de la competencia es ofreciendo mejor servicio al cliente.  Una forma de ofrecer mejor servicio sería mediante la concesión de descuentos sobre las comisiones a los trabajadores que reúnan ciertas características (por ejemplo, trabajadores que han mantenido sus cuentas con la misma AFP durante cierto tiempo o que aportan una cantidad determinada a sus cuentas todos los meses), no obstante las regulaciones gubernamentales no permiten ningún tipo de descuento.  Dichas regulaciones indican que las AFPs sólo pueden cobrar una comisión basada sobre el salario imponible del trabajador y expresada como un porcentaje del mismo.

Otra razón por la cual los costos administrativos no son tan bajos como podrían serlos es que las AFPs tienen un monopolio en la administración de las cuentas de capitalización individual.  Los fondos mutuos, los bancos, las aseguradoras, e inclusive los trabajadores mismos no pueden administrar dichas cuentas.  La existencia de este monopolio (que es parte de la segmentación de la industria de servicios financieros en Chile) impide el establecimiento de supermercados financieros, en los cuales los consumidores podrían obtener todos los servicios financieros que necesiten si así lo desearan. [36]   Dichos supermercados reducirían substancialmente los costos administrativos al eliminar la duplicación de infraestructura comercial y operacional. [37]

La Estructura de Comisiones Es Demasiado Rígida

Cuando comenzó el sistema, las AFPs podían cobrar comisiones fijas y variables sobre el saldo, comisiones fijas y variables sobre el flujo, o cualquier combinación.  Las AFPs no estaban permitidas de ofrecer descuentos por permanencia, a grupos, por realizar cotizaciones voluntarias, o por mantener un balance específico en la cuenta.  En 1987, la estructura de comisiones se cambio al eliminarse todas las comisiones sobre el saldo. [38]   Ese cambio ha tenido el efecto de dar un subsidio cruzado a (1) aquellos trabajadores que no realizan cotizaciones a sus cuentas de manera regular, ya que el gerente de la cuenta continua administrándola a pesar de que no está recibiendo remuneración alguna por la prestación de ese servicio y (2) a los trabajadores de bajos ingresos, porque los costos administrativos de administrar las cuentas de los trabajadores de altos ingresos no son proporcionalmente superiores a los costos administrativos de administrar las cuentas de los trabajadores de bajos ingresos, aunque las comisiones que los trabajadores de altos ingresos pagan sí que son proporcionalmente superiores a las que pagan los trabajadores de bajos ingresos.  En ese sentido, no es posible decir que la estructura de comisiones sea justa, ya que algunos trabajadores están pagando más que otros por el mismo tipo de servicio. [39]  

La rigidez de la estructura de comisiones impide que las AFPs adapten la calidad de su servicio a la habilidad de pago de cada segmento de la población [40] y también explica porqué las AFPs tienen un incentivo en capturar las cuentas de los trabajadores de altos ingresos y intentan hacerlo ofreciéndoles un mejor servicio al cliente. [41]   Las AFPs seguirán gastando dinero hasta que el costo marginal de tratar de obtener nuevas cuentas sea igual al ingreso marginal derivado de esas cuentas.  Además, las AFPs generalmente no cobran una cuota de entrada, aunque la ley permite que lo hagan, de tal manera que los consumidores no pagan una multa por cambiarse de una AFP a otra. [42]

Otro problema con la estructura de comisiones, uno que ha existido desde el comienzo del sistema, es que las AFPs no pueden ofrecer descuentos por permanencia, por realizar cotizaciones voluntarias, a grupos, o por mantener un balance determinado en la cuenta.  Por ejemplo, si los trabajadores pudiesen negociar descuentos de grupo, su poder de negociación aumentaría considerablemente.  Eso les permitiría negociar comisiones más bajas.  De nuevo, las autoridades chilenas se han percatado de que la estructura de comisiones ha creado problemas y, por consiguiente, están tratando de eliminar algunas de las restricciones que las AFPs tienen en esta área.  En junio de 1997 se presentó un proyecto de ley en el congreso chileno que permitiría a las AFPs ofrecer descuentos por compromisos de estancia, tanto a trabajadores individuales como a grupos. [43]

Los Trabajadores Se Traspasan de AFP con Frecuencia

A causa de las regulaciones sobre las inversiones y las normas sobre las cuotas y comisiones, la diferenciación del producto es baja.  Por lo tanto, las gestoras compiten entre sí ofreciendo regalos y otros incentivos a los trabajadores para que se traspasen a otras compañías.  Como muestra el Cuadro 9, los traspasos han aumentado dramáticamente desde 1988, cuando se eliminó el requisito de pedir el traspaso en persona.  En 1997 el gobierno reintrodujo algunas restricciones para dificultar el traspaso de trabajadores de una AFP a otra.  De hecho, el número de traspasos en 1998 disminuyó a menos de 700.000 después de haber alcanzado un récord de casi 1,6 millones en 1997. [44]   Es probable que el número de traspasos permanezca alto hasta que cambien las normas sobre las inversiones y sobre las comisiones. [45]   Aunque haya cuotas de entrada, que pueden tener un efecto disuasivo sobre los trabajadores que quieran traspasarse de AFP, esas cuotas se eliminan de vez en cuando y se devuelven al trabajador que se traspasa como un descuento por el agente de venta responsable del traspaso.

Los Costos de Transición Son Demasiado Altos

El verdadero costo económico de pasar de un sistema de reparto no capitalizado a un sistema de capitalización individual es cero.  Es decir, la deuda total capitalizada y no capitalizada de un país no aumenta (o cambia) al pasar de un sistema no capitalizado a uno capitalizado. [46]   Existe, no obstante, un problema de flujo al implementar un sistema de capitalización individual.  En el caso de Chile, los costos de transición se pueden dividir en tres partes: Primero, está el costo de pagar las pensiones de aquellos trabajadores que ya estaban jubilados cuando se implementó la reforma y las pensiones de aquellos trabajadores que decidieron quedarse en el sistema público de reparto.  Como muestra el Cuadro 10, esos costos forman la mayor parte de los costos de transición por el momento.  Esos costos, por supuesto, bajaran a medida que pase el tiempo.  Segundo, existe el costo de amortizar los bonos de reconocimiento que recibieron los trabajadores que se pasaron del sistema antiguo al sistema privado por las cotizaciones que habían realizado bajo el sistema antiguo. [47]   Como esos bonos no se pueden amortizar hasta que el portador de los mismos se jubile, el costo para el gobierno aumentará gradualmente a medida que los trabajadores de la transición se jubilen y desaparecerá eventualmente. [48]   Conviene destacar que estos son gastos nuevos solamente si asumimos que el gobierno no iba a cumplir las promesas que había realizado en el pasado.  El tercer costo para el gobierno es el costo de proveer una garantía mínima en el sistema, un costo que no es nuevo tampoco, en el sentido que el gobierno también cumplía esa función bajo el sistema de reparto. [49]   Como el sistema privado es mucho más eficiente que el sistema público de reparto y como para poder obtener la pensión mínima un trabajador tiene que haber cotizado durante un mínimo de 20 años bajo el sistema privado, este costo ha sido más o menos cero hasta el momento. [50]   Por supuesto, el tamaño de este costo dependerá del éxito que tenga el nuevo sistema.

Para financiar la transición, Chile utilizó cinco métodos: Primero, emitió nuevos bonos del estado para reconocer explícitamente parte de la deuda implícita del sistema de reparto.  Segundo, privatizó empresas públicas.  Tercero, se mantuvo una fracción de la cotización salarial como un impuesto temporal para la transición.  Ese impuesto tenía una fecha de ocaso y ya ha desaparecido. [51]   Cuarto, Chile redujo el gasto público.  Y, quinto, la privatización de las pensiones y otras reformas de mercado han contribuido al crecimiento extraordinario de la economía chilena durante los últimos 13 años, lo que ha aumentado los ingresos públicos, especialmente aquellos provenientes del impuesto sobre el valor añadido. [52]

En resumidas cuentas, la transición a un sistema de capitalización individual no ha representado una carga adicional para Chile porque el país se había comprometido a pagar las pensiones de sus jubilados.  Al contrario, la transición -con requerimientos fiscales de entre 1,4 y 4,4 por ciento del PIB- ha reducido en realidad la carga fiscal y económica de mantener un sistema insostenible

La Tasa de Participación Es Muy Baja

Al contrario de lo que generalmente se proclama, la tasa de participación en el sistema privado es similar a la del sistema antiguo, y tal vez mayor.  Según el economista chileno Hernán Cheyre, la cobertura bajo el sistema de reparto osciló entre 74 por ciento de la fuerza laboral en 1976 y 64 por ciento en 1980, con una clara tendencia a la baja. [53]   Por contraste, la cobertura total a finales de 1997 estaba alrededor del 70 por ciento, según Julio Bustamante, superintendente de AFPs. [54]   Tal vez la razón principal por la que es tan difícil analizar el grado de cobertura bajo el sistema privado es que hay que tomar en cuenta varios factores.  No es suficiente mirar (como lo hace el Cuadro 4) el ratio de cotizantes a afiliados, porque este ratio subestima la cobertura del sistema.  Por ejemplo, muchos chilenos, mujeres sobre todo, han salido de la fuerza laboral tras haber participado en ella durante algún tiempo. [55]   Segundo, al igual que el sistema público de reparto, el sistema privado de capitalización individual es obligatorio solamente para los trabajadores dependientes, aunque los trabajadores independientes no tengan ningún impedimento legal para participar en el mismo. [56]   Además, la ley indica que los trabajadores en paro no tienen que realizar cotizaciones a sus cuentas mientras permanezcan en paro (aunque, de nuevo, no existe ningún impedimento legal para que lo hagan).  Cuarto, debemos tomar en cuenta el porcentaje de la fuerza laboral chilena que está cubierto por algún sistema de jubilación público, incluyendo a las fuerzas armadas y al cuerpo de policía, que tienen su propio sistema de jubilación, [57] y aquellos trabajadores que decidieron permanecer en el sistema antiguo.

A finales de 1998, 25,4 por ciento de la fuerza laboral era independiente y 2,3 eran familiares no remunerados trabajando en empresas familiares (Cuadro 11).  Además, la tasa de desempleo en diciembre de 1998 era 7,5 por ciento de la fuerza laboral, lo que significa que esos trabajadores no estaban obligados a contribuir a ningún sistema de jubilación, aunque muchos de ellos tengan cuentas de capitalización individual.  Aproximadamente 4,2 por ciento de la fuerza laboral permanecía en el sistema público de reparto y cerca del 1,8 por ciento de la fuerza laboral estaba cubierta por los sistemas de jubilación para las fuerzas armadas y para la policía.  Así que, aproximadamente un 6 por ciento de la fuerza laboral estaba participando en sistemas públicos.  Si un 6 por ciento de la fuerza laboral estaba participando en un sistema público, un 25,4 por ciento era independiente (y por lo tanto, no está obligado a participar en ningún sistema), un 2,3 por ciento eran empleados no remunerados trabajando en negocios familiares, y un 5,6 por ciento no estaba obligado a contribuir a sus cuentas porque eran trabajadores dependientes en paro, [58] entonces sólo el 60,7 por ciento de la fuerza laboral tendría que haber contribuido a sus cuentas en diciembre de 1998.  Si la fuerza laboral era de 5.795.860 en diciembre de 1998, entonces 3.518.087 trabajadores tendrían que haber contribuido a sus cuentas.  El número de trabajadores que contribuyó a sus cuentas en diciembre de 1998 fue 2.897.957, ó 82,37 por ciento de los que deberían haber contribuido. [59]   Klaus Schmidt-Hebbel, un economista del Banco Central de Chile, coloca el ratio de cotizantes a trabajadores dependientes en el 90 por ciento y atribuye la disparidad entre ambas categorías a “la evasión de cotizaciones, a amplios grados de informalidad laboral de duración variable, y a grandes variaciones en la composición de la fuerza laboral medida oficialmente y a gente que entra y sale de la fuerza laboral.” [60]   Aproximadamente 61,15 por ciento de la fuerza laboral ocupada estaba cubierta por algún plan de jubilación obligatorio a finales de 1998. [61]

Otro tema de interés es saber si el porcentaje de trabajadores de bajos ingresos que no están cubiertos es más alto que el porcentaje de trabajadores de altos ingresos que no están cubiertos.  La tasa de desempleo es mayor para los trabajadores jóvenes que para los viejos.  Si asumimos que, por lo general, los trabajadores jóvenes reciben salarios más bajos que los viejos, entonces el porcentaje de trabajadores de bajos ingresos que está cubierto es más bajo que el de trabajadores de altos ingresos.  El Cuadro 12 muestra los cotizantes y sus salarios mensuales promedios por tipo de trabajador y sexo.

El Gobierno Afrontará Grandes Gastos en el Futuro

La garantía gubernamental de una pensión mínima a todos los trabajadores con un mínimo de 20 años de cotizaciones genera un elemento de riesgo moral.  Los trabajadores de bajos ingresos tienen un incentivo de cotizar esporádicas (siempre y cuando acaben con 20 años de cotizaciones) si saben que la pensión mínima será superior a cualquier pensión que puedan obtener por su cuenta.  Una sencilla manera de reducir, si no eliminar, ese riesgo moral es que el gobierno establezca un vínculo entre el mínimo garantizado y los años de cotizaciones, como lo ha sugerido el economista de la Universidad de California en Los Angeles (UCLA) Sebastián Edwards. [62]   Esta reforma básicamente convertiría a la pensión mínima en una función de los años de cotizaciones.  En otras palabras, en vez de tener una única pensión mínima garantizada, existiría una “banda” de pensiones mínimas.

La Pensión Mínima Es Demasiado Baja

“¿Comparado con qué?” podría preguntar uno.  La pensión mínima es equivalente a US$121-$133 al mes.  Aunque la cantidad en dólares pueda parecer baja de usar los estándares americanos, tenemos que recordar que la renta per cápita en Chile, aunque sea alta para los niveles de América Latina, no es ni siquiera una quinta parte de la renta per cápita en Estados Unidos. [63]   En términos relativos, esa cifra como porcentaje del salario mínimo en Chile (71-78 por ciento) es aproximadamente la misma pensión que recibe un trabajador de bajos ingresos bajo el sistema de reparto norteamericano, que es equivalente al 76 por ciento del salario mínimo en los Estado Unidos. [64]   Cuando se mide como porcentaje del salario medio en Chile, la pensión mínima es equivalente al 25 por ciento de ese salario.  A base de comparación, la pensión de un trabajador de bajos ingresos en los Estados Unidos es equivalente al 30 por ciento de los ingresos promedio en este país. [65]   Además, la pensión mínima es establecida por el congreso y es independiente de las características estructurales del sistema privado.  El nivel de esa pensión se ajusta automáticamente cada vez que el aumento cumulativo en el índice de precios al consumo alcanza un 15 por ciento. 

Preguntas Frecuentes

Los críticos -y tal vez los defensores, también- de la privatización se preocupan por otros aspectos también, como las tasas de rendimiento del sistema privado, el si se puede confiar en que los trabajadores sepan invertir su dinero con sabiduría, y si el sistema disfruta de un amplio apoyo.  Estas son preguntas legítimas y respuestas satisfactorias ayudarán a convencer a los críticos -y reasegurar a los defensores- de que la privatización puede ser factible política y económicamente.

¿Cuáles han sido las tasas de rentabilidad de las cuentas de capitalización individual?  

El Cuadro 13 muestra las tasas reales de rentabilidad para todo el sistema privado desde su inicio hasta mayo de 1999.  Esas tasas han oscilado entre 29,7 por ciento en 1991 y -2,5 por ciento en 1995, el año de la crisis del peso mejicano.  En 1998, los fondos de pensiones experimentaron una rentabilidad negativa por segunda vez, al sentir los efectos de la crisis asiática, precios más bajos de las materias primas, y un descenso de la actividad económica en Chile.  No obstante, conviene destacar que mientras que la bolsa de Chile bajó un 25 por ciento en 1998, los fondos sólo bajaron un 1,1 por ciento, lo que probablemente se debió a la naturaleza conservadora (y regulada) de los fondos.  En los primeros cinco meses de 1999 los fondos de pensiones han obtenido un rendimiento de 9,7 por ciento, a medida que la economía y la bolsa chilena se han recuperado de los bajos de 1998. [66]

Las autoridades chilenas informan que la rentabilidad real promedio ha sido del 11 por ciento desde el inicio del sistema.  La SAFP no toma en cuenta las comisiones que pagan los trabajadores a las AFPs por administrar sus ahorros y emplea una media aritmética (la suma de las rentabilidades dividida por el número de años) en vez de una media geométrica (la enésima raíz del producto de n wealth relatives), [67] lo que determinaría la tasa interna de rendimiento. [68]   Cuando calculé la media geométrica, obtuve una tasa anual de rentabilidad media del 10,62 por ciento, una cifra similar a la de la SAFP. [69]  

¿Se puede esperar que continúen las tasas de rentabilidad históricas de las AFPs?

El nivel de los rendimientos dependerá de las decisiones de inversión que realicen los gerentes de los fondos de pensiones y del comportamiento del mercado.  Por supuesto, esas decisiones están influidas en gran medida por el marco institucional bajo el cual operan las AFPs.  Por consiguiente, las políticas que siga el gobierno chileno con respecto al sistema de previsión privado y a otros sectores de la economía influirá mucho el comportamiento del sistema privado.  Si el gobierno adopta reformas de mercado, entonces no hay razón alguna para pensar que las AFPs no pueden continuar obteniendo altas tasas de rendimiento, inclusive si los tipos de interés, la rentabilidad de la bolsa chilena, o la tasa de crecimiento de la economía chilena se aproximan a los niveles internacionales más bajos. [70]

¿Se puede confiar en que la gente sepa cómo o en qué invertir?  

Una de las objeciones mayores a un sistema privado de capitalización individual es que los trabajadores más pobres carecen de los conocimientos y de la habilidad para invertir con sabiduría y que, por consiguiente, el sistema sólo beneficiará a aquellos que ya son prósperos.  La experiencia de Chile demuestra que esa objeción es errónea.  Aunque sea probablemente cierto que la mayoría de los trabajadores de bajos ingresos carezcan de un amplio conocimiento sobre los mercados financieros y las estrategias de inversión (y pueden carecer también del tiempo para aprender, dado que su tiempo está ocupado con hacer cuadrar las cuentas), la ventaja que ofrece el sistema de la libre empresa es que uno no tiene que ser un experto en temas financieros para beneficiarse de invertir en el mercado financiero.  En realidad, los trabajadores pueden contratar los servicios de compañías expertas en la administración de carteras de inversión para la jubilación (en el caso de Chile, las AFPs proporcionan ese servicio) de la misma manera que millones de estadounidenses contratan a compañías de inversión para que gestionen sus fondos mutuos. [71]   La insinuación de que uno tiene que ser un experto financiero para beneficiarse de un sistema de capitalización individual es tan disparatada como sugerir que uno ha de ser un cocinero gourmet para disfrutar de una buena comida o inclusive para no pasar hambre.

¿Cuáles son las responsabilidades de los patronos y existe el fraude en el sistema privado?

La ley establece responsabilidades claramente definidas para todos y cada una de las partes involucradas en el sistema privado.  La responsabilidad de los patronos es retener las cotizaciones de los trabajadores y mandar esas cotizaciones a las AFPs que administren las cuentas de capitalización de dichos trabajadores.  Si esas cotizaciones no se depositan en las cuentas de los trabajadores en un mes, el patrón está sujeto a multas e interés equivalente a, como mínimo, la rentabilidad real promedio de las AFPs durante los 12 meses anteriores más 20 por ciento de esa rentabilidad. [72]   Tal vez sea por esa razón que el retraso en el depósito de las cotizaciones no es una práctica común.  De hecho, en 1997, el último año para el que disponemos de estadísticas, esas cotizaciones retrasadas no montaban más que a 0,53 por ciento del total de activos.

La Superintendencia de AFPs impone multas severas a aquellas AFPs que violen las reglas del juego.  La naturaleza de la violación y la cantidad de la multa se publican en el boletín estadístico de la SAFP.  De nuevo, la transparencia del sistema puede ayudar a explicar porqué las violaciones son raras.  Por ejemplo, en 1998 hubo sólo 19 violaciones en toda la industria de AFPs, una media de menos de 2 por mes.  La violación más común fue exceder los límites de inversión establecidos por el Banco Central de Chile (4 casos), seguida de retrasos en la adjudicación de las pensiones debido a “desorden administrativo” (3 casos).  El único caso de fraude fue uno en el que se le concedió la jubilación anticipada a 17 trabajadores que no habían cumplido todos los requisitos para obtener ese tipo de pensión. [73]

¿Por qué cotiza solamente el trabajador?

Cuando se implementó el sistema privado, los salarios brutos se redefinieron para incluir la mayor parte de la cotización patronal a la seguridad social.  Para aquellos trabajadores que se traspasaron al sistema nuevo, los salarios netos aumentaron en una media del 12,6 por ciento. [74]   (Al mismo tiempo, los costos laborales totales para los patrones disminuyeron ya que las tasas de cotización bajo el sistema nuevo eran significativamente inferiores que bajo el sistema antiguo.)  Los salarios brutos se redefinieron porque, desde una perspectiva económica, el trabajador asume casi con certeza toda la carga de la cotización ya que la oferta agregada del trabajo es altamente inelástica.  Por lo tanto, el empleador toma en cuenta todos los costos salariales, incluyendo sus propias cotizaciones a la seguridad social, a la hora de establecer los salarios.  El dividir la cotización en una parte obrera y una parte patronal permite que esas partes se manipulen políticamente y hace que el sistema sea menos transparente y más politizado.

¿Cuántas AFPs hay?

Había 8 AFPs en mayo de 1999.  El sistema comenzó con 12, alcanzó un máximo de 23, y se ha consolidado gradualmente en los últimos cinco años hasta alcanzar el número actual.  La mayor parte de la consolidación ha ocurrido mediante fusiones.  Ha habido, no obstante, tres AFPs que el gobierno ha cerrado por no cumplir con los requisitos de capital mínimo (Cuadro 14).  En cuanto a la concentración, las tres AFPs más grandes controlaban casi el 74 por ciento de todas las cuentas, 70 por ciento de las cuentas activas, y alrededor de 62 por ciento de los activos a finales de 1998.

¿Están obligadas las AFPs a comprar bonos del estado?

No.  Jamás ha habido una obligación de invertir en bonos del estado desde que se inició el sistema en 1981.  En otros países que han seguido el ejemplo de Chile, como México, el gobierno obliga a los gerentes de los fondos de pensiones a invertir un porcentaje mínimo de los ahorros de los trabajadores en instrumentos públicos. [75]   Ese jamás ha sido el caso de Chile, porque la obligación de invertir en instrumentos públicos no es coherente con la noción de la privatización de las pensiones.  No obstante, es cierto que en Chile las AFPs no pudieron invertir en acciones hasta 1985, cuando se permitió invertir hasta un 30 por ciento de la cartera de inversión en acciones de antiguas empresas públicas que se acababan de privatizar.  Una mayor liberalización de las normas de inversión ocurrió en 1990, cuando se le permitió a las AFPs invertir en el extranjero y en acciones comunes de compañías.  La tendencia general ha sido relajar las normas de inversión y elevar los límites (de tal manera que sean inefectivos) a medida que las AFPs han adquirido experiencia.  El Cuadro 15 muestra cómo las AFPs han invertido los ahorros de los trabajadores durante los años.

¿Por qué cada AFP sólo puede administrar un fondo?

En un país sin experiencia en la gerencia de ahorros a largo plazo, los arquitectos de la reforma pensaron que lo mejor tanto para la agencia regulatoria como para los administradores de los fondos sería si cada AFP sólo pudiera administrar un fondo.  De nuevo, esta regulación debería haber sido transitoria.  Hay un proyecto de ley en el congreso chileno para cambiar la ley y permitir que las AFPs administren un segundo fondo, aunque el segundo fondo sería un fondo de renta fija.  Idealmente, sería mejor si las AFPs pudieran ofrecer fondos con diferentes combinaciones de riesgo y rentabilidad, a fin de acomodar las tolerancias diferentes de la gente por el riesgo.

¿Qué tipo de apoyo tiene el sistema privado entre los trabajadores?

El mejor indicador de que el sistema nuevo disfruta de apoyo es el hecho de que más de 95 por ciento de los trabajadores chilenos han abandonado voluntariamente el sistema público de reparto desde que se implementó el sistema de capitalización individual; una cuarta parte de la fuerza laboral se traspasó en el primer mes de operación del nuevo sistema.

Los críticos del sistema privado podrían argumentar que las bajas tasas de participación entre el sector independiente de la fuerza laboral indica que el sistema privado no es popular.  Esa crítica, sin embargo, no toma en consideración varios factores.  Primero, al participar en el sistema privado de pensiones, un trabajador independiente está desvelando información al gobierno sobre sus ingresos que puede que quiera mantener en secreto por razones de impuestos sobre la renta.  Segundo, los trabajadores independientes ricos tienen otros medios de planificar su jubilación, incluyendo planes de pensiones propios y acceso a instrumentos financieros que ofrecen una mejor combinación de riesgo y rentabilidad.  Finalmente, los trabajadores independientes no tienen ningún incentivo para realizar más aportaciones que las necesarias para obtener la pensión mínima que el estado garantiza a todos aquellos trabajadores con un mínimo de 20 años de contribuciones, pero no tienen un incentivo a contribuir regularmente.

También conviene destacar que en la década de los 90 ha habido dos gobiernos democráticos de centro-izquierda en Chile y que no han considerado regresar al sistema público de reparto o incluso alejarse de las bases sobre las cuales se funda el sistema privado, ni siquiera en 1995 cuando este sistema tuvo un rendimiento negativo por primera vez. [76]

¿Cómo se comparan las pensiones del sistema privado con las del sistema antiguo?

Finalmente, el éxito del modelo chileno se va a medir más por los resultados que obtenga que por otras medidas más abstractas como la equidad o la justicia, o por si es más coherente con los principios de una sociedad libre.  Por esa razón es importante determinar si las pensiones bajo el sistema nuevo han sido más generosas que bajo el sistema público de reparto.  También hemos de tener en cuenta que el objetivo de la reforma era que los trabajadores pudieran obtener pensiones equivalentes al 70 por ciento de su salario final.  ¿Independientemente de la medida que utilicemos, cuál ha sido el éxito del sistema?  En 1995 los economistas chilenos Sergio Baeza y Raúl Bürger realizaron el estudio más completo hasta la fecha sobre la calidad de las pensiones bajo el sistema privado de capitalización individual. [77]   Baeza y Bürger miraron a más de 4,000 pensionistas del sistema privado y a la cantidad de sus pensiones.  Como promedio, esas pensiones eran equivalentes al 78 por ciento del salario medio de los jubilados durante los últimos 10 años de sus vidas laborales.  Para aquellos trabajadores que decidieron jubilarse anticipadamente, la pensión media era equivalente al 81 por ciento de su salario medio.  Si los excedentes de libre disposición se toman en cuenta, la pensión media de los jubilados del sistema privado en la muestra de Baeza y Bürger aumenta a 84 por ciento del salario.

Otra señal apropiada de que las pensiones del sistema privado son adecuadas es el número de trabajadores que están jubilándose anticipadamente.  Como hemos indicado anteriormente, para poder tomar la jubilación anticipada, un trabajador debe haber acumulado suficientes fondos en su cuenta para poder obtener una pensión que es como mínimo equivalente al 50 por ciento de su salario medio durante los 10 últimos años de su vida laboral y como mínimo también equivalente al 110 por ciento de la pensión mínima garantizada por el estado.  Como se muestra en el Cuadro 6, desde 1994 hay más trabajadores jubilándose anticipadamente que jubilándose a la edad de jubilación normal.

El estudio de Genesis Investment Management encontró que, entre 1993 y 1995, las pensiones de vejez del sistema privado eran entre 51 y 57 por ciento mayores que las pensiones del sistema de reparto. [78]   Las pensiones de invalidez fueron entre un 69 y un 82 por ciento más altas que bajo el sistema público.  Por supuesto, el estudio comparativo de Genesis no incluye las pensiones de vejez anticipada, que generalmente proporcionan los beneficios más altos, porque el sistema público de reparto no concede esa opción a los trabajadores.  Y, en todos los casos, las tasas de cotización bajo el sistema privado son muy inferiores a las del sistema público, lo que demuestra por encima de cualquier duda que el nuevo sistema es por lo general mucho más eficiente que el antiguo. 

Desafíos para el Futuro

El sistema chileno privado de pensiones ha tenido un gran éxito desde que se implementó hace 18 años.  La reforma fue revolucionaria en su naturaleza pero prudente en su implementación.  Algunas restricciones que, según la estimación de los arquitectos de la reforma, tuvieron sentido al principio en un país con poca experiencia en la administración privada de ahorros a largo plazo se han quedado claramente anticuadas y pueden afectar negativamente el comportamiento futuro del sistema. Así que, al estudiar las posibilidades del sistema en su mayoría de edad, las autoridades chilenas deberían actuar con la misma audacia que exhibieron hace 18 años.  Deberían tomar las siguientes medidas específicas:

• Liberalizar la estructura de comisiones, siguiendo el proyecto de ley presentado en 1997,  para que las administradoras puedan ofrecer descuentos y diferentes combinaciones de precio y calidad de servicio, lo que introduciría una mayor competencia en los precios y posiblemente reduciría los costos administrativos para el beneficio de todos los trabajadores.  Más allá de eso, las restricciones introducidas en 1987 se deberían levantar también de manera que las AFPs puedan cobrar comisiones sobre las cuentas inactivas y también sobre los saldos.
• Permitir que otras instituciones financieras, como los bancos y los fondos mutuos, entren en la industria.  Las sinergias que resultarían producirían una bajada en los precios de los servicios ofrecidos y, por consiguiente, beneficiarían a los consumidores.
• Eliminar la garantía de rentabilidad mínima, o, al menos, extender el período de inversión sobre el cual se calcula dicha garantía.
• Liberalizar aún más las leyes de inversión a las que están sujetas las administradoras, a fin que los trabajadores con diferentes tolerancias hacia el riesgo puedan elegir fondos que sean óptimos de acuerdo a sus preferencias.
• Permitir que las administradoras manejen más de un fondo de inversión. [79]   Una manera sencilla de hacer esto sería permitiendo que esas compañías ofrezcan un menú pequeño de fondos que incluya desde fondos de muy bajo riesgo hasta fondos de alto riesgo. [80]   Esta medida podría reducir los costos administrativos si los trabajadores pudieran invertir en más de un fondo dentro de la misma compañía.  Este ajuste también le permitiría a los trabajadores que ajustaran prudentemente el perfil de riesgo de su cartera de inversión a medida que envejezcan.  Por ejemplo, podrían invertir todo el ahorro obligatorio en un fondo de bajo riesgo y el ahorro voluntario en un fondo de mayor riesgo.  O podrían invertir en fondos de alto riesgo durante los primeros años de su vida profesional para luego transferir sus ahorros a un fondo más conservador según se aproximaran a su jubilación.  Permitirle a las AFPs que administren más de un fondo contribuiría a reducir los costos administrativos si los traspasos disminuyeran (como se debería esperar que ocurriese).
• Como los mercados latinoamericanos están cada vez más integrados, aumentar la soberanía del consumidor al permitir a los trabajadores que escojan el sistema privado de pensiones de América Latina que deseen, lo que pondría un freno inmediato (y muy efectivo) a las regulaciones excesivas. [81]
• Concederle a los trabajadores la opción de administrar sus cuentas de capitalización personalmente.  Gracias al desarrollo de la Internet como un mecanismo de inversión, los trabajadores podrían obtener mayor control sobre sus ahorros para la jubilación si decidiesen administrar las cuentas por sí mismos. [82]
• Reducir el riesgo moral creado por la pensión mínima garantizada por el estado al hacer que esa pensión se conceda en función a los años (o meses) que los trabajadores cotizan a sus cuentas.
• Ajustar las tasas de contribución de tal manera que los trabajadores solamente tengan que aportar el porcentaje de sus ingresos que les permita comprar una renta vitalicia equivalente a la pensión mínima. [83]   En otras palabras, si un trabajador de altos ingresos puede comprar una renta vitalicia equivalente a la pensión mínima contribuyendo solamente un uno por ciento de sus ingresos, en vez de un diez por ciento, debería ser capaz de hacer eso y de decidir por sí mismo cómo asignar el resto de sus recursos entre consumición presente y futura.

Conclusión

Después de 18 años, el sistema privado de pensiones chileno ha tenido un éxito apabullante, utilizando cualquier baremo.  Los trabajadores chilenos se están jubilando con pensiones que son más generosas y más seguras.  Esta reforma -junto a otras reformas de mercado, como la privatización de las empresas públicas, la apertura comercial, la reforma laboral, y la reducción de impuestos- ha contribuido a la marcha extraordinaria de la economía chilena durante los últimos 14 años, un período durante el cual la tasa real de crecimiento ha sido de casi 7 por ciento anual de media.  La tasa de ahorro ha aumentado de un 10 por ciento a finales de los años 70 a alrededor de 25 por ciento hoy en día. [84]

La reforma previsional chilena ha contribuido positivamente al funcionamiento del mercado laboral.  Como ha comentado Edwards, “Al reducir la tasa total de los impuestos de la seguridad social, ha reducido el costo total de la mano de obra y, por lo tanto, ha favorecido la creación de empleo…. [y] al contar con un sistema de capitalización, ha reducido -si no eliminado- el impuesto sobre el empleo del sistema de jubilación.” [85]   En realidad, la tasa de desempleo en Chile ha bajado de cerca del 15 por ciento a mediados de los 70 a aproximadamente 5 por ciento de media en los 90.

De mayor importancia, sin embargo, son los efectos culturales que la reforma ha tenido sobre la sociedad chilena.  A través de sus cuentas de capitalización individual, los trabajadores chilenos se han convertido en los propietarios de los medios de producción en Chile y, por consiguiente, se sienten más identificados con una economía de libre mercado y con una sociedad libre. [86]   Esto ha tenido el efecto de reducir los conflictos de clase, lo que ha promovido la estabilidad política y ha contribuido a despolitizar la economía.  Las pensiones hoy en día no dependen en la habilidad del gobierno de imponer impuestos sobre las generaciones futuras de trabajadores, y tampoco son una fuente de demagogia durante los períodos electorales.  Al contrario, las pensiones dependen de los esfuerzos propios de los trabajadores, con la satisfacción y dignidad que eso produce.  Como comentó el analista político Mark Klugmann en su testimonio ante el Senado de los Estados Unidos en 1997, “Tocar las cuentas de capitalización individual de los trabajadores es, de hecho, el 'tercer riel' de la política en Chile.” [87]  

Todos los ingredientes -libertad de elección, derechos de propiedad claramente definidos y administración privada de las cuentas de capitalización individual- para que el sistema sea exitoso han estado presentes desde 1981.  Si las autoridades chilenas afrontan las fallas restantes con imaginación, deberíamos esperar que el sistema privado de pensiones en Chile tenga aún mayor éxito durante su mayoría de edad que en sus primeros 18 años.  Y, al contrario que un sistema de reparto, un sistema de capitalización individual puede anticipar tener menos problemas a medida que madura. 

Notas

[1] Entre otros estudios de la reforma chilena se encuentran Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El Sistema Chileno de Pensiones, 4ª Edición (Santiago: SAFP, 1998); Sebastián Edwards, “The Chilean Pension Reform: A Pioneering Program,” en Privatizing Social Security, ed. Martin Feldstein (Chicago: University of Chicago Press, 1998), pp. 33-62; José Piñera, “Empowering Workers: The Privatization of Social Security in Chile,” Cato’s Letter No. 10, Cato Institute, Washington, 1996; Sergio Baeza y Francisco Margozzini, eds. Quince Años Después: Una Mirada al Sistema Privado de Pensiones (Santiago: Centro de Estudios Públicos, 1995); Dimittri Vittas, Strengths and Weaknesses of the Chilean Pension System (Washington: World Bank, 1995); Peter Diamond y Salvador Valdés-Prieto, “Social Security Reforms,” en The Chilean Economy: Policy Lessons and Challenges, ed. B. Bosworth, R. Dornbusch, y R. Labán (Washington: Brookings Institution, 1994), pp. 257-328; y Genesis Investment Management Limited, AFP: The Chilean Private Pension System 1980-2010 (London: Genesis Investment Management, 1996).  

[2] Al aumentar artificialmente el precio de la mano de obra, las cotizaciones salariales conducen a la substitución de la mano de obra por el capital.

[3] Para obtener una visión general de estos sistemas y de las similitudes y diferencias entre los mismos, véase, por ejemplo, Monika Quiesser, “The Second-Generation Pension Reforms in Latin America,” Ageing Working Paper 5.4, Organization for Economic Co-Operation and Development, Paris, 1998; y Salomon Smith Barney, Private Pension Funds in Latin America: 1997 Update (New York: Salomon Smith Barney, diciembre 1997).  Feldstein contiene estudios de los casos de México y Argentina, además del estudio de Edwards sobre la reforma chilena.  L. Jacobo Rodríguez, “In Praise and Criticism of Mexico’s Pension Reform,” Cato Institute Policy Analysis No. 340, 14 de abril de 1999, contiene una lista de estudios comprensivos de la reforma mexicana.

[4] Al igual que la mayoría de los países latinoamericanos y europeos, además de las pensiones, la seguridad social chilena cubría los servicios de salud, el seguro de desempleo y de invalidez, y algunos otros servicios sociales.  Así que, al hablar de las tasas de cotización, es importante distinguir entre las tasas para toda la seguridad social y las tasas para el sistema de pensiones únicamente.  En el presente estudio, “las tasas de cotización” se refieren a las cotizaciones salariales para el sistema de pensiones solamente.

[5] En realidad, estos fondos nunca se capitalizaron ya que los mercados de capital no existían en Chile en esa época.

[6] Citado en Genesis Investment Management, p. 6.

[7] Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El Sistema Chileno de Pensiones, p. 27.

[8] El texto completo del D.L. 3,500 se puede encontrar en http://www.safp.cl.  El artículo 34 de la ley de reforma declara que las cotizaciones y los rendimientos son propiedad de los trabajadores y no pueden ser confiscados bajo ninguna circunstancia.

[9] Véase José Piñera, El Cascabel al Gato (Santiago: Editorial Zig-Zag, 1991), p. 172.

[10] El límite real es 60 Unidades de Fomento al mes.  La Unidad de Fomento es la unidad chilena indexada de cuenta.  A finales de diciembre de 1998, 1 UF era equivalente a 14.685,39 pesos.  1 dólar era equivalente a 474 pesos.  Así que, UF 1 = $30.98, y UF 60 = $1.858.80.  El salario anual sometido a la tasa de cotización del 10 por ciento es por lo tanto equivalente a $22.305,60.

[11] Esta opción beneficia en particular a los trabajadores que se quieren jubilar con anticipación (es decir, antes de los 65 años para los hombres o los 60 para las mujeres) o con una pensión más alta.

[12] Los trabajadores tienen la libertad de retirar fondos de esas cuentas hasta 4 veces al año.  Si el dinero retirado no es transferido a la cuenta de capitalización individual, el trabajador tiene que pagar impuestos sobre la cantidad retirada.  A finales de agosto de 1998, había 978.022 CAV con un balance acumulado de 74,3 millones de pesos.  

[13] No hay datos sobre el número medio de trabajadores de bajos ingresos que tienen este tipo de cuenta.

[14] Otros cambios que se introdujeron en 1997 incluyen el requisito de presentar un carné de identidad y el balance de cuenta más reciente a la hora de pedir el traspaso.  Un efecto indirecto de esos cambios ha sido aumentar las comisiones de los agentes de venta, ya que los traspasos son ahora menos frecuentes y, por lo tanto, más valiosos para las AFPs.

[15] El capital mínimo para establecer una AFP es 5.000 UFs.  Si una AFP tiene 5.000 afiliados, el mínimo aumenta a 10.000 UFs; si tiene 7.500 afiliados, el mínimo aumenta a 15.000 UFs; y cuando una AFP alcanza 10.000 afiliados, el capital de formación mínimo aumenta a 20.000 UFs.

[16] Aunque la libreta sea obsoleta en la era de la información, ha sido uno de los símbolos más importantes del sistema privado.  La libreta ha sido el equivalente de un título de propiedad, lo que le ha facilitado a los trabajadores entender que el dinero en las cuentas de capitalización individual es propiedad suya.

[17] Existe ahora un proyecto de ley en el congreso chileno que aumentaría el porcentaje del 110 por ciento al 150 por ciento de la pensión mínima garantizada.

[18] Esta opción es idónea para trabajadores que están a punto de jubilarse en una época en la cual el valor de sus fondos ha bajado.

[19] Por ejemplo, si la rentabilidad promedio de la industria durante los 12 meses anteriores es 10 por ciento y una AFP tiene una rentabilidad del 17 por ciento, el “rendimiento excesivo” es de 2 puntos porcentuales (10 por ciento más 50 por ciento de la rentabilidad promedio, que es 5 por ciento, es igual a 15 por ciento, que es el umbral en este caso).  Si, por el contrario, la rentabilidad promedio de la industria es del 2 por ciento y una AFP obtiene una rentabilidad del 4,5 por ciento, en ese caso, el “rendimiento excesivo” es de 0,5 puntos porcentuales (2 por ciento más dos puntos porcentuales es igual a 4 por ciento, que es el umbral en este caso, ya que es superior a 2 por ciento más 50 por ciento de la rentabilidad promedio, 1 por ciento, que sería igual a 3 por ciento).

[20] Roberto Fuentes, “Evolución y Resultados del Sistema,” en Baeza y Margozzini, p. 95.

[21] Piñera, “Empowering Workers,” p. 5.

[22] Información obtenida de la Oficina del Actuario en Jefe, Administración de la Seguridad Social, http://www.ssa.gov/OACT/COLA/IllusAvg.html.

[23] La renta per cápita en Chile era $4.860 y en Estados Unidos $28.020 en 1996.  Banco Mundial, World Development Indicators 1998, CD-ROM (Washington: Banco Mundial, 1998).

[24] Entre los defensores de la privatización en los EE.UU. se encuentran los premios Nóbeles Milton Friedman y Gary Becker, el economista de Harvard Robert Barro, y el presidente de la Reserva Federal Alan Greenspan.  Entre los que se oponen están el antiguo Comisionado de la Administración de la Seguridad Social, Robert Ball, los economistas de la Brookings Institution Henry Aaron y Robert Reischauer, y el catedrático de MIT Peter Diamond.

[25] No es un disparate asumir que los trabajadores también se traspasarían de una AFP a otra con bastante frecuencia si existiese una mayor varianza en los costos administrativos o, aún más importante, en los rendimientos.

[26] En una carta al economista de Harvard Martin Feldstein, José Piñera escribió que su pesar con respecto a cómo se implementó la reforma es que algunas restricciones que claramente iban a ser temporales no tienen cláusulas de ocaso y que, dado el éxito del sistema privado, los políticos de hoy tienen miedo a eliminar tales restricciones.  La carta tiene fecha del 10 de febrero de 1998.  Agradezco a Piñera que me haya concedido acceso a su archivo de cartas.

[27] Hasta el día de la fecha, ninguna acción legislativa se ha tomado sobre este proyecto de ley.

[28] Para celebrar el 18 ° aniversario del sistema, José Piñera propuso recientemente la eliminación de la banda de rendimiento junto a una serie de otras medidas dirigidas a aumentar el control que cada trabajador tiene sobre su cuenta y a reducir la regulación gubernamental sobre las comisiones y las inversiones.  Véase José Piñera, “La Previsión Privada en Chile: Nuevas Fronteras,” http://www.pensionreform.org/articles/nuevas_fronteras.html.

[29] Esas estrategias parecen ser afectadas por la garantía de rentabilidad mínima.

[30] 2,7/(10+2,7)=0.2126, ó 21.26 por ciento.

[31] Las comisiones también están exageradas en el caso de los trabajadores que reciben regalos o dinero en efectivo de los agentes de venta como aliciente para traspasarse de una AFP a otra.

[32] Raúl Bustos Castillo, “Reforma a los Sistemas de Pensiones: Peligros de los Programas Opcionales en América Latina,” en Baeza y Margozzini, pp. 230-31.

[33] Congressional Budget Office, “Social Security Privatization: Experiences Abroad,” enero de 1999, sec. 2, p. 7.

[34] Ibid., sec. 3, p. 11.

[35] Salvador Valdés, “Las Comisiones de las AFPs ¿Caras o Baratas?”  Estudios Públicos 73 (Verano 1999): 255-91.

[36] Permitirle a los bancos y a otras instituciones financieras que entren en la industria de las AFPs podría presentar problemas de conflicto de intereses.  En principio, mientras esas instituciones compitan bajo las mismas normas que el resto de los participantes del mercado, se le debería permitir que administrasen las cuentas de capitalización individual de los trabajadores chilenos.  Es probable que en un marco de libre mercado los bancos tengan que establecer muros para separar sus funciones bancarias de sus funciones de administración de cuentas de jubilación afín de atraer clientes y de proteger sus inversiones.  Es más, los bancos puede que inviertan en instrumentos financieros de mayor calidad para disipar cualquier duda que exista sobre la seguridad de las inversiones.

[37] Véase, por ejemplo, CB Capitales, “Reforma al Sistema Previsional,” Informe Económico no. 8 (diciembre de 1997), http://www.cb.cl/informes/economico/inf8/indice.htm.  Véase, también, Piñera, “La Previsión Privada en Chile.”

[38] El tema de las comisiones ha generado una literatura bastante amplia en Chile.  Véase, por ejemplo, Salvador Valdés, “Comisiones de AFPs: Más Libertad y Menos Regulaciones,” Economía y Sociedad, enero-marzo de 1997, pp. 24-26; Salvador Valdés, “Libertad de Precios para las AFP: Aún Insuficiente,” Estudios Públicos 68 (Primavera de 1997): 127-47; José de Gregorio, “Propuesta de Flexibilización de las Comisiones de las AFP: Un Avance para Corregir las Ineficiencias,” Estudios Públicos 68 (Primavera de 1997): 97-110; y Alvaro Donoso, “Los Riesgos para la Economía Chilena del Proyecto que Modifica la Estructura de Comisiones de las AFP,” Estudios Públicos 68 (Primavera de 1997): 111-26.

[39] La injusticia no proviene del hecho de que algunos trabajadores están pagando más que otros por el mismo tipo de servicio.  En un marco de libre mercado, los vendedores deberían ser capaces de discriminar con los precios si así lo desearan para poder obtener el excedente del consumidor.  El problema en este caso es que el gobierno mismo está mandando la discriminación de precios.

[40] Véase Valdés, “Comisiones de AFPs,” p. 25.

[41] Los críticos de la privatización apuntan a menudo que ésta es una industria que sufre de los peores excesos del libre mercado ya que las AFPs regalan tostadoras y otros bienes de consumo como incentivo para que los trabajadores se cambien de una AFP a otra.  Los bancos en los Estados Unidos realizan prácticas similares en los campuses universitarios sin ningún tipo de efecto negativo ni para los consumidores ni para el sistema bancario.  Por supuesto, esas prácticas han disminuido a medida que la industria bancaria ha sido desregulada y que los bancos en los Estados Unidos han sido capaces de competir entre sí de otras maneras, como, por ejemplo, ofreciendo mejores tipos de interés o cargos más bajos.

[42] Las cuotas de entrada (o una parte de las mismas) son generalmente devueltas por los agentes de venta como bono a sus clientes como incentivo para cambiarse de una AFP a otra.  Las cuotas de salida no son permitidas por ley para promover la competencia.

[43] El proyecto también incluye otras medidas relacionadas con la manera de cobrar las comisiones.  Los compromisos de estancia no podrían sobrepasar 36 meses y la AFP se comprometería a mantener la misma estructura de comisiones durante la duración del acuerdo.  Una vez más, hasta el día de la fecha no se tomado ninguna acción legislativa.

[44] También ha habido un descenso correspondiente en el número de agentes de venta.  Había casi 18.000 agentes de venta a finales de 1997 y 6.380 a finales de 1998.

[45] Antes de que la industria aérea se liberalizase en los Estados Unidos, las aerolíneas competían entre sí en el área de servicio, no en la de precios.  Ese servicio se puede considerar como el equivalente de “costos de administración excesivos” en la ausencia de la competencia de precios.

[46] Véase Milton Friedman, “Social Security Chimeras,” New York Times, 9 de enero de 1999.  Véase también Milton y Rose Friedman, Free to Choose (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1990), p. 124.

[47] El valor de los bonos de reconocimiento se calculó multiplicando 80 por ciento del salario promedio del trabajador (ajustado a la inflación) en los 12 meses anteriores a mediados de 1979 por el número de años que el trabajador había cotizado bajo el sistema antiguo (con un máximo de 35 años) y multiplicando ese resultado por un factor de 10,35 para los hombres y de 11,36 para las mujeres.

[48] Se estima que este costo alcanzará un máximo de 1,06 por ciento del PIB en el 2005.

[49] Hasta enero de 1999, el gobierno había suplementado 19.715 pensiones, incluyendo 6.050 pensiones de vejez, en su rol como garante financiero de último recurso.  Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, http://www.safp.cl.

[50] Como el sistema sólo tiene 18 años, los únicos trabajadores que califican para la asistencia gubernamental son aquellos que cotizaron bajo el sistema antiguo también.  Hoy en día, estos trabajadores son los únicos con más de 20 años de cotizaciones.

[51] Este impuesto era aún más bajo que la tasa de cotización del sistema antiguo.  De hecho, la cotización total bajo el sistema privado más el impuesto transitorio era también más baja que la tasa de cotización bajo el sistema de reparto.

[52] La financiación de la transición de un sistema de reparto a uno de capitalización individual es un tema bien complejo, y han de tomarse en cuenta los recursos fiscales que cada país tiene a su disposición.  Por lo tanto, no hay una manera única de financiar esta transición.

[53] Hernán Cheyre, La Previsión Ayer y Hoy, 2da. Edición (Santiago: Centro de Estudios Públicos, 1991).

[54] Véase “El 44,17% de los Afiliados al Sistema de Pensiones No Cotiza Regularmente,” El Diario (Santiago), 4 de junio de 1998.

[55] A finales de 1998 el número total de mujeres con una cuenta de capitalización individual era casi 2,5 millones de mujeres mientras que el número de mujeres en la fuerza laboral era aproximadamente 2 millones, lo que significa que hay más o menos medio millón de mujeres que se han salido de la fuerza laboral en años recientes.  Esas mujeres, no obstante, mantienen sus cuentas de capitalización individual y los ahorros que se vayan acumulando, más los rendimientos que estos ahorros generen.

[56] A finales de 1998 había 156.782 trabajadores independientes afiliados al sistema.  De esos trabajadores, 59.458 mantuvieron sus cuentas activas en diciembre de 1998.

[57] Los críticos de la reforma chilena a menudo señalan que las fuerzas armadas, que estaban en el poder cuando se implementó la reforma en Chile, no están obligadas a participar en el sistema privado de capitalización individual.  En Chile, las fuerzas armadas y la policía tienen su propio sistema de jubilación, al igual que en la mayoría de los países.  Ese sistema está funcionando bastante mal comparado con el sistema privado.

[58] Asumo que los trabajadores en paro están distribuidos igualmente entre los sectores dependientes e independientes.  Así, si la tasa total de desempleo era del 7.5 por ciento, entonces el 74.6 por ciento de ese 7.5 por ciento (o 5,6 por ciento de la fuerza laboral total) eran trabajadores dependientes.

[59] Las AFPs identificaron 2.560.158 de esos trabajadores, y sus cotizaciones fueron registradas inmediatamente en sus cuentas de capitalización individual.  Además, se realizaron 236.024 cotizaciones en nombre de trabajadores que las AFPs no fueron capaces de identificar.  Las AFPs invirtieron esas cotizaciones en los fondos de pensiones que administran pero no las acreditaron a las cuentas de los trabajadores en particular.  Una vez que esos trabajadores hayan sido identificados, las AFPs acreditarán sus cuentas.  También habían 42.317 contribuciones “pasivas”.  Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, Boletín Estadístico, no. 148 (1999): 71.

[60] Klaus Schmidt-Hebbel, “Latin America’s Pension Revolution: A Review of Approaches and Experience,” Paper presented at the World Bank’s ABCDE Conference, April 28-30, 1999, Washington, pp. 10-11.

[61] El cálculo fue realizado de la siguiente manera: 2.897.957/5.361.410 = 54,05 por ciento.  A esa cifra hay que añadir el número de trabajadores independientes que estaban participando en el sistema (59.458, ó 1,1 por ciento de la fuerza laboral ocupada) y el porcentaje cubierto por los sistemas públicos.  Cuando sumamos esas cifras, obtenemos una cobertura total del 61,15 por ciento de la fuerza laboral ocupada.

[62] Véase Edwards, p. 47.

[63] El PIB per cápita era $4.860 en Chile y $28.020 en los Estados Unidos en 1996.  Banco Mundial.

[64] La pensión para un trabajador de bajos ingresos en los Estados Unidos es, de promedio, $565  al mes, ó $6,780.  El salario mínimo es $5,15 por hora, ó $8.910 al año (usando una semana laboral de 34,6 horas, que es el promedio de horas que trabaja un trabajador americano, según la Oficina de Estadísticas Laborales, y 50 semanas de trabajo al año), y $6.780/$8.910 = 76,09 por ciento.  Véase Bureau of Labor Statistics, http://www.bls.gov.eag.table.html .

[65] En diciembre de 1998, el ingreso promedio en los Estados Unidos era $12,98 por hora.  Asumiendo que el trabajador medio trabaja 1.730 horas al año, obtenemos una cifra de $22.455 al año, y $6.780/$22.455 = 30,19 por ciento.  Véase Bureau of Labor Statistics, http://www.lbs.gov.eag.table.html .

[66] Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, informe de prensa, http://www.safp.cl/prensa/1999/may/page2.html.

[67] Un wealth relative se puede definir como un valor igual a uno más la tasa periódica de rentabilidad de una inversión.  Ese valor se utiliza para entrelazar los rendimientos al computar la media geométrica.

[68] La tasa interna de rentabilidad se puede definir como la tasa de interés compuesto con la cual el valor presente neto de los flujos de dinero de un proyecto es igual al valor presente neto de los gastos.

[69] Mi cálculo no es del todo correcto, porque asumo que la composición de la cartera de inversión no cambia durante el período de inversión (lo que no es cierto) y tampoco tomo en cuenta los costos administrativos netos (es decir, menos las cuotas del seguro de vida y de invalidez) a causa de la dificultad de convertir un cargo sobre los flujos en un cargo sobre el saldo (véase la sección sobre los costos administrativos).

[70] La reforma se emprendió asumiendo que si la tasa de rentabilidad real promedio era del 4 por ciento, la tasa de reemplazo--o los beneficios--serían iguales al 70 por ciento del salario medio durante los 10 últimos años de la vida laboral.

[71] Esto es básicamente una aplicación del principio de la división de trabajo.  Como Adam Smith nos enseñó hace más de 200 años, la división del trabajo, que es determinada por la extensión del mercado, permite que la gente se especialice en aquellas actividades en las que disfrutan una ventaja comparativa y que paguen a otra gente con una ventaja comparativa en otras actividades que las desarrollen para ellos.  Véase Adam Smith, An Inquiry into the Causes and Nature of the Wealth of Nations (New York: Modern Library, 1937), pp. 17-21.

[72] Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El Sistema Chileno de Pensiones, p. 103.

[73] Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, Boletín Estadístico, no. 146 (1998): 12-15.

[74] Véase Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El Sistema Chileno de Pensiones, p. 38, n. 13.

[75] Para ver una crítica de esta medida, véase Rodríguez, p. 8

[76] En una entrevista con The Economist, José Piñera se quejó de la reticencia del gobierno actual a hacer cambios al sistema de pensiones.  “La paradoja,” dijo Piñera, “es que todos aquellos que diseñaron el sistema lo quieren liberalizar, mientras que todos aquellos que originalmente se opusieron a él no lo quieren ni tocar.  Se han hecho más católicos que el Papa.”  “From Chile with a Pinch of Salt.”  The Economist , 24 de octubre de 1998.

[77] Sergio Baeza y Raúl Bürger, “Calidad de las Pensiones del Sistema Privado Chileno,” en Baeza y Margozzini, pp. 165-75.

[78] Genesis Investment Management, p. 22.

[79] Las autoridades chilenas están actualmente contemplando la posibilidad de permitir que las AFPs administren un segundo fondo con instrumentos de renta fija únicamente.

[80] La ciudad de San Diego, que permite que sus funcionarios se salgan del sistema público de pensiones de reparto y que participen a cambio en un sistema totalmente capitalizado de planes de jubilación administrados por el sector privado, introdujo en 1996 la opción de poner los ahorros en cinco planes diferentes que ofrecen diferentes combinaciones de riesgo y rentabilidad.  Para obtener mayor información sobre este caso, véase, por ejemplo, Carrie Lips, “State and Local Government Retirement Programs: Lessons in Alternatives to Social Security,” Cato Institute Social Security Paper no. 16, 17 de marzo de 1999, pp. 6-8. 

[81] El mayor detalle que se tendría que clarificar sobre esta propuesta es qué agencia regulatoria sería responsable de proveer la pensión mínima garantizada, la agencia en el país de origen del trabajador o la del país en el cual está radicada la AFP con la que se afilia el trabajador.  Una solución fácil sería descalificar a los trabajadores de otros países de la pensión mínima garantizada.  Si esos trabajadores todavía quisieran que una AFP privada de otro país administrase su cuenta de capitalización individual, no se les debería impedir que lo hicieran.  Por supuesto, esta es una propuesta que no puede implementar a corto plazo.  No obstante, merece que se tome en cuenta y se podría implementar a medio o largo plazo (5-15 años), una vez se hayan tomado en cuenta todos los aspectos técnicos.  La propuesta también pondría un freno a la concentración de las decisiones sobre la asignación de recursos en Chile.  Dado que las AFPs se han convertido en los mayores inversionistas institucionales de Chile, existe una preocupación creciente de que la garantía de rentabilidad mínima vaya a llevar a las AFPs a favorecer inversiones que hacen que sea más fácil para estas compañías cumplir con esa normativa aún si existen oportunidades de inversión más rentables o seguras. 

[82] Véase Piñera, “La Previsión Privada en Chile.”

[83] Véase CB Capitales.

[84] No está claro que la reforma en realidad haya aumentado la tasa de ahorro privado.  Lo que está claro es que el ahorro público ha aumentado desde los años 70 y hoy está a un nivel del 5 por ciento del PIB.  Si la transición a un sistema de capitalización se financia a través de los impuestos, como en el caso de Chile, puede haber un aumento significativo en el ahorro.  Klaus Schmidt-Hebbel ha estimado que el efecto de la reforma previsional en el subida agregada de la tasa de ahorro es 3,8 por ciento del PIB.  Véase Schmidt-Hebbel, p. 20.  

[85] Véase Edwards, p. 54.

[86] Véase Carlos Alberto Montaner, “Accionistas del Mundo, Uníos!”  Newsweek en Español, 13 de mayo de 1998.

[87] Mark Klugmann, “Political and Social Effects in Chile of That Country’s Pension System,” Testimonio ante el Subcomite de Valores del Comite del Senado sobre la Banca, Vivienda, y Asuntos Urbanos, 25 de junio de 1997.