Retomemos la disciplina fiscal

Introducción

Desde principios del milenio la deuda pública ha crecido de manera sostenible por mayor gasto público y se requiere cada vez más recursos para servir esa deuda. Por otro lado, se han aplicado 11 legislaciones que incrementan tasas de impuestos y/o han introducido nuevas figuras impositivas. Además, se han adoptado otras 11 legislaciones que introducen exenciones, exoneraciones o capacidad de desgravar bases imponibles. La sociedad dominicana ha reconocido que el tema fiscal es uno prioritario y que se debe poner atención por los riesgos que conlleva. Por esta razón, en la Estrategia Nacional de Desarrollo se incluyó un artículo^[1] que llama a una reforma fiscal integral, incluyendo una ley de responsabilidad fiscal.

Resultados recientes

Los resultados de la ejecución presupuestaria del gobierno central dominicano durante el primer trimestre del año genera preocupaciones por el alto déficit que presenta. En este sentido, el déficit del gobierno central se cifra en unos RD$29.500 millones, casi el 40% del total del déficit fiscal que se incluyó en el Presupuesto General del Estado 2016. Ese déficit no toma en cuenta el resto del sector público no-financiero ni tampoco la ejecución de algunas obras de infraestructura que no terminan registrándose en el Sistema de Información de Gestión Financiera del sector público (SIGEF). De esta forma, el déficit del sector público no financiero estaría muy por encima del monto publicado, lo que se ha convertido en una práctica común con las estadísticas de la Dirección General de Presupuesto.

En términos nominales, el balance deficitario del gobierno central durante los primeros tres meses es el segundo en magnitud entre los años 2011-2016, superado únicamente por el déficit del primer trimestre del año 2012, cuando se presentó el mayor déficit fiscal en la historia contemporánea dominicana. En este sentido, es importante detectar de dónde surge este déficit presupuestario: si es del lado de los ingresos o del lado del gasto público. Se observa que los ingresos del gobierno central crecieron en 13,6% con respecto al primer trimestre del 2015; fueron menos de un punto porcentual por debajo de lo presupuestado. Por otro lado, el gasto público creció en 35,9% con respecto al primer trimestre del 2015, muy por encima de los presupuestado. Es obvio en el análisis de las estadísticas que el incremento del gasto público es el factor principal en la generación del déficit presupuestario del gobierno central.

Endeudamiento público y sus implicaciones

Desde el año 2000, la República Dominicana abandonó la prudencia fiscal y los déficit fiscales se convirtieron en práctica común, no importa quiénes hayan administrado la cosa pública. El factor detrás de déficit fiscales estructurales es el incremento permanente del gasto público por encima del crecimiento de los ingresos^[2]. La consecuencia inmediata de un gasto público mayor que los ingresos es la generación de nueva deuda, que se verifica en el caso dominicano. En efecto, la deuda del sector público no-financiero ha crecido en casi 665% desde diciembre del 2000 a febrero del 2016, lo que implica cada vez mayor pago de intereses.

El crecimiento permanente de la deuda del sector público no financiero generado por políticas populistas y clientelistas es la mayor parte del problema. El pago de intereses del gobierno central pasó de 5,7% de los ingresos fiscales en el 2000 (excluyendo donaciones) a 20% para este año 2016; el propio gobierno estima que llegaría a 25% en el 2017. Aunque muchos tratan de estimar la sostenibilidad fiscal utilizando la proporción de la deuda pública al tamaño de la economía, la realidad es que la deuda se sirve con dinero, no estadísticas. Desde el 2008, se asumen deudas importantes sólo para pagar intereses de la deuda pública, lo que refleja la insostenibilidad de las finanzas públicas en base a las políticas vigentes. Las perspectivas no son halagüeñas, ya que el déficit fiscal para este año será mucho mayor de lo presupuestado y todavía se requerirá deuda nueva para pagar intereses de la deuda vieja.

Riesgos para el financiamiento

El problema en esta coyuntura sería el financiamiento de ese mayor déficit fiscal, dado que las fuentes internas se encuentran limitadas. Por un lado, el gobierno central se ha sobre-extendido en el financiamiento interno a través de los bonos locales y el sistema financiero. Por otro lado, el Banco Central de la República Dominicana (BCRD) retomó la política de limitar la liquidez financiera en el mercado para sostener un tipo de cambio deseado. Parecería, entonces, que el gobierno central se verá en la necesidad de retornar a los mercados globales para financiar un mayor déficit de lo presupuestado. De esta forma, el círculo vicioso de mayor gasto público y mayor endeudamiento se mantienen.

Los mercados financieros internacionales se han mostrado escépticos con las economías emergentes, principalmente luego de la apreciación del dólar y las crisis en Rusia, Brasil y China. Las malas políticas públicas salen a flote con mayor celeridad cuando se pierde la confianza de los inversionistas. Por todo ello, los requerimientos para prestar plata a economías emergentes son más estrictos. De hecho, la República Dominicana vio incrementar la tasa de rendimiento requerida de sus bonos soberanos a 10 años; mientras en mayo, 2015 los inversionistas aceptaban 5,125% de rendimiento, en enero, 2016 requirieron 6,875% para bonos similares.

Para el año 2016 completo, estimamos que el déficit del sector público no-financiero rondará los RD$110.500 millones, sin tomar en consideración una partida de RD$30.272 millones de financiamiento que se incluyó en el Presupuesto 2016 y que no aparece dentro del gasto público^[3]. Potencialmente, el déficit fiscal sería de unos RD$140.750 millones para el sector público no financiero, casi el doble de lo presupuestado en términos absolutos. Esta es una política fiscal que pondrá presión para hacer ajustes del lado monetario, si la misma política fiscal no corrige. No es posible seguir dependiendo del endeudamiento público interno y externo para mantener la economía estable y creciendo.

Las políticas populistas y clientelistas no son sostenibles porque financieramente no es posible gastar más de lo que se ingresa por mucho tiempo; el problema surge, generalmente, del lado del financiamiento. En el momento que los inversionistas perciben que las políticas públicas no son sostenibles porque entienden que desde el punto de vista financiero no están en capacidad de servir la deuda en algún momento en el futuro. En ese momento, los ajustes se imponen por la desconfianza de los inversionistas y las decisiones se toman sin una buena planificación. En un ambiente internacional incierto, cualquier depreciación de la moneda en una economía emergente y/o incremento de los tipos de interés puede impactar severamente las finanzas públicas. En Brasil, por ejemplo, una combinación de estos factores implicó que el déficit fiscal más que se triplicara en dos años: -2,96% en 2013; -6,05% en 2014; y, -10,34% en 2015.

Soluciones de políticas públicas

La República Dominicana debe abocarse cuanto antes a una profunda revisión de lo que gasta el sector público y cómo lo hace. Además, debe reformar todo el sistema que utiliza para recaudar impuestos. Una verdadera reforma fiscal integral debe orientarse a:

1. Limitar el crecimiento del gasto público;
2. Revisar en lo que se está gastando y cómo se gasta;
3. Limitar los déficit fiscales;
4. Poner un techo al nivel de endeudamiento público; y,
5. Revisar íntegramente el código tributario.

El Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) ha propuesto un Proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal junto con la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) para enfrentar los primeros cuatro puntos concerniente al gasto público. Por otro lado, CREES ha propuesto una reforma integral al código tributario junto con Don Francisco Canahuate, un reconocido experto tributario, que busca simplificar el sistema impositivo, ampliar las bases tributarias y reducir las tasas de impuestos para generar mayor actividad económica dentro de la formalidad. Esta combinación de factores implicaría mayores recaudaciones para el fisco. Ambos proyectos de ley servirían como los pilares del Pacto Fiscal pendiente.

Conclusión

El aspecto fiscal es el que genera mayores riesgos a la economía dominicana en el corto y mediano plazos. La insostenibilidad fiscal es una realidad que toca la puerta y no se debe tapar el sol con un dedo. Los altos requerimientos de deuda del sector público pueden poner en riesgo la credibilidad de las políticas públicas, lo que genera mayor incertidumbre sobre el futuro. De esta manera, deben corregirse las políticas públicas para no perder la confianza de los inversionistas y crear un ambiente propicio a la creación de riquezas. Siempre es preferible que los ajustes económicos se hagan ordenadamente a partir del saneamiento de las finanzas públicas y la adopción de instituciones fuertes y políticas públicas que consoliden la economía de mercado.

Desde nuestra perspectiva, la República Dominicana debe abocarse cuanto antes a la implementación de un conjunto de reformas económicas, jurídicas y políticas profundas para brindar mayor confianza y certidumbre sobre el futuro. Desde el punto de vista económico, los proyectos de ley propuestos por CREES en el área fiscal deben servir como las reformas madres. En adición, se requiere un conjunto de reformas orientadas a reducir las barreras a la inversión, además de reducir los costos de vivir y hacer negocios en el país. Sin una voluntad decidida de las élites políticas y empresariales de asumir cualquier costo que conlleven esas reformas en lo inmediato podría implicar mayores costos en el futuro. No permitamos que la sal cueste más que el chivo.

Anexos: Evolución de la ejecución presupuestaria y el endeudamiento público de la República Dominicana

^[1] Ley No. 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo: Artículo 36. Reforma Fiscal.- Se consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento.

^[2] De nuevo, esto ha sucedido con la aprobación de once legislaciones que han incrementado tasas impositivas y/o introducido nuevas figuras

^[3] Aunque en las Notas Explicativas en el Tomo I del Presupuesto General del Estado indican “Disminución de Cuentas por Pagar” no se identifica cómo ni cuándo se ejecutó y realizó el gasto que justifica ese financiamiento. La práctica es que parte del gasto del año pasado se registra este año y se incluyen en el financiamiento dentro del presupuesto para poder saldarlo.

Este ensayo fue publicado originalmente en CREES (República Dominicana) el 6 de mayo de 2016.