Libertad para el agro: lecciones de Nueva Zelanda

El debate se recrudece de vez en cuando en torno a la Ley Agrícola, una gigantesca ley que se renueva cada cinco años y que determina todo, desde la ayuda alimentaria para los estadounidenses con bajos ingresos hasta los numerosos programas que apoyan al sector agrícola.

Las subvenciones, los aranceles y otras políticas proteccionistas han ayudado durante mucho tiempo a la agricultura estadounidense, aunque no se trata de un fenómeno exclusivo de este país. Los gobiernos de todo el mundo destinan aproximadamente 630.000 millones de dólares al año a sus industrias agrícolas nacionales, un nivel de gasto que ha agitado los mercados, las negociaciones comerciales y los debates políticos durante décadas.

Una excepción a esta tendencia —y un ejemplo que los legisladores estadounidenses deberían tener en cuenta ahora que se acerca la expiración de la Ley Agrícola— es Nueva Zelanda, que en 1984 recortó drásticamente todas las subvenciones a los agricultores.

El modelo neozelandés

En los años sesenta y setenta, el Gobierno de Nueva Zelanda aplicó una serie de subvenciones, ayudas a los precios, incentivos fiscales y otras medidas distorsionadoras para la agricultura, junto con aranceles y otras políticas proteccionistas para apoyar a los productores nacionales. A principios de la década de 1980, los agricultores obtenían alrededor del 40% de sus ingresos del apoyo del Gobierno. Como resultado, la industria agrícola se estancó.

En una revisión de las políticas realizada en 2017, el Ministerio de Industrias Primarias de Nueva Zelanda detalló las numerosas consecuencias no deseadas de aislar la agricultura de las fuerzas del mercado. Los agricultores asignaron mal los recursos y tomaron decisiones basadas en maximizar los ingresos por subvenciones en lugar de adaptarse a las preferencias de los consumidores y otras señales del mercado. Se normalizaron prácticas perjudiciales para el medio ambiente, ya que los agricultores destinaron a la producción tierras altamente erosionables que no tendrían sentido cultivar sin programas de ayuda. Las subvenciones se capitalizaron en los precios de la tierra, lo que impidió el acceso al sector a los agricultores jóvenes y principiantes que intentaban entrar en la industria. La productividad se estancó, ya que los agricultores no tenían incentivos para innovar.

Ante la crisis presupuestaria, el Gobierno de Nueva Zelanda recortó el gasto público en todos los ámbitos en 1984, eliminando casi todas las subvenciones al sector agrícola y reduciendo al mismo tiempo los aranceles y otras políticas proteccionistas.

A principios de la década de 1980, los ganaderos neozelandeses recibieron subvenciones por cada oveja, lo que dio lugar a una época conocida como la "era de las ovejas flacas", caracterizada por el exceso de ganado y otras ineficiencias. Tras la supresión de las subvenciones, el número de ovejas se redujo a más de la mitad, pero los ganaderos siguieron produciendo la misma cantidad de carne gracias al aumento de la productividad.

"No creo que tuvieran la visión de que la eliminación de las subvenciones daría lugar a un sector innovador y dinámico. Era una cuestión de necesidad para Nueva Zelanda. Estábamos en bancarrota. Las subvenciones le costaban mucho a la economía. Y no era solo la agricultura: teníamos proteccionismo en muchos otros sectores", declaró Lockwood Smith, un granjero de toda la vida que pasó tres décadas como miembro del Parlamento neozelandés, al Instituto Cato en una investigación sobre políticas publicada a principios de este año. "La economía neozelandesa estaba totalmente estancada".

Las reformas supusieron un ahorro inmediato para los contribuyentes, pero la productividad agrícola también se disparó, ya que los agricultores racionalizaron sus operaciones, redujeron el uso de fertilizantes subvencionados y orientaron la producción hacia la demanda del mercado.

Quizá el mejor ejemplo de los efectos distorsionadores de las subvenciones sea la era de las "ovejas flacas" de Nueva Zelanda, que se refiere al aumento explosivo del número de ovejas hasta superar los 70 millones a principios y mediados de la década de 1980. Dado que las subvenciones se basaban en el número bruto de ovejas del rebaño, los ganaderos se vieron incentivados a tener "un número excesivo de cabezas y una mentalidad de 'tala y quema'", según un informe elaborado para el Ministerio de Industrias Primarias.

El agricultor de Dakota del Norte Gabe Brown renunció hace varios años a todas las subvenciones, una decisión que atribuye en parte al éxito de su granja de 5000 acres.

El número de rebaños comenzó a disminuir inmediatamente después de que se recortaran las subvenciones, y hoy en día solo hay 26 millones de ovejas en Nueva Zelanda. A pesar de ello, la producción y las exportaciones de carne se han mantenido estables, gracias a las mejoras en la cría de animales de mayor tamaño, al aumento del porcentaje de corderos nacidos por oveja, a una mejor gestión de las explotaciones y a otros aumentos de la productividad.

"La eficiencia de nuestra industria ovina se duplicó", afirma Gavin Forrest, que trabajó en la granja de su familia en Nueva Zelanda en la década de 1980 antes de marcharse para trabajar en la organización de defensa Federated Farmers. "El número de animales que tienes en una propiedad no determina necesariamente tu eficiencia ni tu producción. Puedes tener demasiados animales".

Un siglo de subvenciones

Las subvenciones a la agricultura han cambiado con el tiempo en Estados Unidos. Las primeras intervenciones del Gobierno en el sector en la década de 1920 fueron seguidas por la Ley Agrícola original de 1933, la Ley de Ajuste Agrícola de la era del New Deal, que pagaba a los agricultores para que dejaran de producir en sus tierras con el fin de reducir el suministro de alimentos y aumentar los precios de los productos básicos. A lo largo de las décadas se sucedieron diversos subsidios y programas de apoyo a los precios, y a partir de la década de 1990 el gobierno comenzó a realizar pagos directos a los agricultores. En 2014, los pagos directos fueron sustituidos por los programas de Cobertura de Riesgos Agrícolas (ARC) y Cobertura de Pérdidas de Precios (PLC), que distribuyen fondos a los agricultores en función de la diferencia entre un precio de referencia medio y el precio de mercado de un producto básico.

El seguro de cosechas subvencionado es ahora el mayor programa de ayuda, con un costo de 17.300 millones de dólares en 2022. El Gobierno paga alrededor del 62% de las primas de los planes que los agricultores contratan con compañías de seguros privadas, lo que supone un récord de 11.600 millones de dólares en 2022. El resto de los costos provienen de la parte que corresponde al Gobierno de las pérdidas por suscripción y de los pagos que el Gobierno realiza a las compañías de seguros para administrar el programa.

A diferencia del ARC y el PLC, las subvenciones a los seguros de cosechas no tienen límites de pago anuales, lo que permite que la ayuda se acumule en las explotaciones agrícolas más grandes. Un informe de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental del año pasado reveló que solo el 1% de los asegurados recibía alrededor del 22% de todas las subvenciones a las primas.

En la investigación sobre políticas realizada por Cato a principios de este año, los agricultores compartieron sus quejas sobre los subsidios a los seguros de cosechas y otros programas de ayuda similares a los problemas a los que se enfrentaba Nueva Zelanda hace cuatro décadas. Los subsidios distorsionan las decisiones de siembra al incentivar a los agricultores a cultivar unos pocos cultivos seleccionados para los que existe un seguro fácilmente disponible. El medio ambiente se ve afectado a medida que los agricultores amplían sus operaciones en terrenos erosionables que no tendrían sentido cultivar sin pólizas de seguro subvencionadas. Si bien los agricultores de Estados Unidos se ven afectados por los subsidios agrícolas, estos son aún más perniciosos para los agricultores de los países en desarrollo, que no pueden competir con precios artificialmente bajos. Los subsidios al algodón de Estados Unidos, por ejemplo, redujeron los precios mundiales del algodón en aproximadamente un 12% a mediados de la década de 2000, lo que perjudicó los ingresos de los productores de algodón de África Occidental y otras regiones en desarrollo.

Con la expiración de la Ley Agrícola a finales de este año*, los legisladores tienen la oportunidad de replantearse los miles de millones de dólares que se reparten anualmente entre los agricultores. Nueva Zelanda ha demostrado que es posible tener un sector agrícola próspero sin la intervención del Estado. Y algunos estadounidenses, como el agricultor de Dakota del Norte Gabe Brown, ya prosperan sin participar en ningún programa de subsidios.

"Mi red de seguridad es la resiliencia de mi suelo. Mi red de seguridad es la salud de mi explotación. Mi red de seguridad es el hecho de que no dependo de uno o dos productos básicos para obtener mis ingresos. Ahora tenemos 17 empresas diferentes en nuestro rancho", declaró anteriormente Brown, que eliminó todos los subsidios en su granja de 5000 acres hace aproximadamente una década, al Instituto Cato. "Así que soy resiliente, nuestro rancho es resiliente, gracias a la diversidad y a la salud del ecosistema. Eso es muy liberador. Es una sensación muy agradable".

* Escrito a mediados de 2024.

Este artículo fue publicado originalmente en la revista Free Society (Estados Unidos) del Instituto Cato, edición de verano de 2024.