Liberales, política comercial y seguridad nacional

En ocasiones, y cada vez con más frecuencia últimamente, uno se encuentra con el argumento de que los liberales y otros partidarios del libre comercio/libre mercado tienen un punto ciego en lo que respecta a la seguridad nacional. Según esta versión de paja de tales defensores, la liberalización del comercio se persigue dogmáticamente mientras que un sector manufacturero estadounidense supuestamente debilitado –crucial para satisfacer las necesidades de defensa del país– se ignora o no se tiene en cuenta. Cuando otros abogan por desviarse de la ortodoxia del libre comercio para garantizar la conservación de estas capacidades vitales, los liberales se esfuerzan por ofrecer una respuesta.

O eso es lo que se piensa por ahí.

Pero tales acusaciones carecen de fundamento. De hecho, una búsqueda superficial en Internet muestra que los académicos de Cato y muchos otros librecambistas llevan años opinando sobre la intersección entre la política económica internacional de Estados Unidos y la base industrial de defensa, a menudo con bastante extensión.

Una mirada clara a la base industrial de defensa y al proteccionismo estadounidense del pasado

En 2021, por ejemplo, mi colega Scott Lincicome publicó un análisis detallado de las afirmaciones de que un consenso político a favor de mercados sin restricciones (¡ojalá!) ha socavado la fabricación estadounidense con consecuencias nocivas para la seguridad nacional. Como él documentó –al igual que yo en un ensayo de 2023–, las afirmaciones de que la industria estadounidense se ha atrofiado bajo un régimen de vigorosa liberalización comercial no se ajustan a los hechos. Si se mide correctamente tanto en términos de valor añadido como de producción, el sector sigue siendo sólido.

Esto es cierto no sólo para la industria manufacturera en general, sino también para las industrias relacionadas con la defensa en particular. De hecho, un informe del Departamento de Defensa para 2023 concluía que "los estadounidenses tienen motivos para confiar en el futuro de las cadenas de suministro de defensa". La industria estadounidense, añadía el informe, "sigue siendo líder mundial en innovación y producción".

La premisa en la que se basan las nuevas intervenciones gubernamentales propuestas para apuntalar la fabricación nacional por motivos de seguridad nacional está –en términos generales– muy cuestionada, si no directamente desacreditada.

Pero, ¿qué pasa con las industrias vitales para satisfacer las necesidades de defensa que se encuentran en un estado inadecuado, exigen una serie de nuevas medidas proteccionistas y de política industrial? No necesariamente, y por dos sencillas razones: en primer lugar, como Lincicome documentó en 2021, Estados Unidos ya tiene leyes en vigor que pueden impulsar productos o empresas específicos relacionados con la defensa. Por ejemplo, la Ley de Producción de Defensa de 1950 permite al Pentágono apoyar las capacidades de la base industrial nacional consideradas "esenciales" mediante compras o préstamos y garantías de préstamos. Además, el Departamento de Defensa puede utilizar el Fondo de Transacciones de Existencias de Defensa Nacional y la Ley de Acumulación de Existencias de Materiales Estratégicos y Críticos para garantizar la disponibilidad de "materiales estratégicos y críticos".

En segundo lugar, y lo que es más importante, el proteccionismo relacionado con la seguridad no suele funcionar muy bien.

La industria siderúrgica es un buen ejemplo. Comúnmente presentado como el ejemplo consumado de una industria estratégica, el sector fue el beneficiario de los aranceles del 25% impuestos por la administración Trump en 2017 por motivos ostensibles de seguridad nacional. Sin embargo, los aranceles no han servido para impulsar su revitalización. En lugar de producir un cambio de tendencia, la producción de acero bruto se hundió el año pasado a un punto más bajo que cuando se impusieron los aranceles.

Lo que han hecho los aranceles, mientras tanto, es perjudicar a otras industrias –incluidas otras ampliamente consideradas importantes para la seguridad nacional (por ejemplo, automóviles, construcción naval)– que dependen del acero como insumo clave. En otras palabras, si el fortalecimiento de la base industrial de defensa era uno de los principales objetivos de los aranceles sobre el acero, es casi seguro que el tiro les ha salido por la culata.

Del mismo modo, la proteccionista Ley Jones ha demostrado ser un medio desastroso de preservar la industria naval comercial y la construcción naval estadounidenses. Aunque la reserva del transporte marítimo nacional a los buques construidos y abanderados en Estados Unidos garantiza teóricamente la vitalidad de los sectores naviero y de la construcción naval para satisfacer las necesidades de seguridad nacional, su resultado real ha sido una grave falta de competitividad marítima. Debido a la escasa demanda de los costosos servicios de la industria marítima estadounidense, el número de buques de carga que cumplen la Ley Jones se ha reducido a menos de la mitad desde 1980, mientras que la producción de la construcción naval comercial está por debajo de la de países como Croacia y Singapur.

Por su parte, los elevados costos de transporte que genera la ley perjudican a toda la economía estadounidense, incluidos los fabricantes.

A pesar de estos lamentables antecedentes, las posibilidades de que se deroguen pronto los aranceles sobre el acero o la Ley Jones son remotas. Aunque son fracasos objetivos, estas medidas conservan su utilidad política como medio para ganar votos en el Cinturón del Óxido y en los estados costeros.

Esto ilustra una crítica liberal clave del proteccionismo y otras formas de política industrial: una vez impuestas, estas medidas son difíciles de eliminar incluso después de haber demostrado su fracaso o de que haya pasado su necesidad (Lincicome documenta otros ejemplos de este problema en su documento de 2021 sobre la política industrial estadounidense). Las industrias y empresas que se benefician de tales barreras comerciales ejercen presión para mantenerlas, mientras que el estadounidense medio apenas les presta atención.

Y así permanecen.

Incluso el mero hecho de abrir de par en par la puerta a las medidas proteccionistas puede conducir a su abuso, ya que la lógica política se impone al sentido económico. Los aranceles del presidente Trump sobre las importaciones de acero y aluminio, por ejemplo, se alegaron al servicio de los objetivos de seguridad nacional a pesar de que el Secretario de Defensa señaló que las necesidades militares ascendían a sólo el tres por ciento de la producción nacional de acero.

Más recientemente, el presidente Biden estableció un imaginativo vínculo entre la seguridad nacional y su anuncio del 14 de mayo de aumentar los aranceles sobre diversos productos chinos, incluidos vehículos eléctricos, baterías y células solares.

Con los límites de la seguridad nacional ampliándose constantemente, la reciente predicción del columnista del Financial Times Janan Ganesh de que "en la contienda con China, muchas industrias resultarán ser "estratégicas"" es comprensible y probablemente acertada.

El craso oportunismo proteccionista surge incluso entre las agencias gubernamentales encargadas de garantizar la seguridad del país. El Departamento de Defensa, por ejemplo, se ha convertido en un juguete para los proteccionistas, sujeto a restricciones que le obligan a comprar artículos decididamente no estratégicos, como cubertería de plata y zapatillas de deporte, a fuentes nacionales. Aunque estas restricciones no tienen una finalidad obvia de seguridad nacional –de hecho, reducir la capacidad de los militares para encontrar calzado adecuado no favorece la preparación militar–, benefician a estrechos intereses comerciales defendidos por miembros del Congreso.

Pero esto dista mucho de ser una lista exhaustiva de las desventajas del proteccionismo para la seguridad nacional. Además, también hay que tener en cuenta otros aspectos, como el papel del comercio en la mitigación de las tensiones geopolíticas y la redundancia de la cadena de suministro. Menos comercio significa menos opciones para asegurar suministros críticos –esencialmente, poner todos los huevos (o la leche para bebés) en la misma cesta– y un camino más fácil hacia el conflicto.

Para ser claros, esto no significa que el proteccionismo nunca sea apropiado. Incluso Milton Friedman afirmaba que, en ocasiones, las consideraciones de seguridad nacional "pueden justificar el mantenimiento de instalaciones productivas que de otro modo serían antieconómicas". Pero dadas las importantes desventajas que conllevan tales medidas, debería emplearse un listón muy alto para su uso (desgraciadamente, a menudo no es el caso).

En realidad, los partidarios del libre mercado tienen un plan para la base industrial de defensa

Además, antes de recurrir al proteccionismo, el gobierno debería explorar otras opciones políticas con un historial mucho mejor y muchas menos desventajas. De hecho, como los defensores del libre mercado han escrito desde hace tiempo, la mejor manera de ayudar a los fabricantes estadounidenses y fortalecer la base industrial de defensa de Estados Unidos suele ser la liberalización de las barreras comerciales y la eliminación de la interferencia del gobierno en los procesos de mercado, en lugar de más aranceles, mandatos de localización y subsidios.

En este sentido, merece la pena considerar las siguientes reformas políticas:

• Desregulación. La Asociación Nacional de Fabricantes estima que las regulaciones federales han impuesto más de 3 billones de dólares en costos en 2022, incluyendo aproximadamente 350.000 millones de dólares en costos para los fabricantes nacionales. Los permisos y otras barreras normativas, por su parte, han retrasado o incluso echado por tierra importantes proyectos recientes que contaban con ayudas públicas. No es de extrañar, por tanto, que incluso muchos defensores de la política industrial consideren esencial una reforma de la normativa.
• Ampliar la inmigración. Otro obstáculo importante es la restrictiva política de inmigración, que sirve de barrera al talento. Aunque esto es especialmente cierto en industrias manufactureras avanzadas como la de semiconductores, también se aplica a una serie de otras industrias. En una audiencia celebrada el 1 de mayo de 2024, por ejemplo, el Secretario de Marina, Carlos Del Toro, abogó por reducir las restricciones a la inmigración para paliar la escasez de trabajadores cualificados en los astilleros estadounidenses.
• Eliminación de aranceles. Las restricciones a la importación de materias primas, bienes de capital y equipos elevan los costos de los fabricantes. No es poca cosa, ya que estos bienes intermedios representan el 43% de las importaciones estadounidenses. También deberían llevarse a cabo otras reformas comerciales unilaterales, como la supresión de las restricciones "Buy America" y la modificación de las leyes sobre "remedios comerciales" (antidumping y derechos compensatorios) para tener en cuenta los intereses de los consumidores y la seguridad.
• Acuerdos comerciales. Los acuerdos de libre comercio ofrecen a los fabricantes estadounidenses (y a otras empresas) la oportunidad tanto de obtener insumos a menor costo como de ampliar sus exportaciones. Con este fin, Estados Unidos debería reincorporarse al Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), así como resucitar el moribundo acuerdo comercial de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión con la Unión Europea. Más allá de sus beneficios económicos, estos acuerdos también reforzarían los lazos con aliados clave de Estados Unidos tanto en la región Asia-Pacífico como en Europa.
• Reforma tributaria. Como Adam Michel, de Cato, detalló recientemente, reducir el tipo del impuesto de sociedades y ofrecer la amortización inmediata y completa de las inversiones empresariales son medios sencillos de fomentar la expansión y el traslado de las actividades industriales a Estados Unidos.

Esta es sólo una lista de propuestas de reforma de eficacia probada; seguro que hay otras. En conjunto, desmienten el mito de que los librecambistas no tienen ideas para impulsar la fabricación y la seguridad nacional de Estados Unidos. Simplemente no apoyamos las malas ideas.

También hay otro punto que vale la pena mencionar. Con una población que es aproximadamente la cuarta parte de la de China, Estados Unidos –incluso con un régimen político óptimo– tiene ante sí la difícil tarea de igualar por sí solo el potencial industrial de defensa de su principal rival geopolítico. El panorama mejora, sin embargo, una vez que se incorporan los aliados de Estados Unidos.

Para aprovechar mejor estas capacidades y reforzar los vínculos económicos con sus aliados, Estados Unidos debería, además de perseguir los acuerdos comerciales antes mencionados con la UE y los miembros del CPTPP, ampliar la Base Tecnológica e Industrial Nacional para incluir a Japón, Corea del Sur y al menos algunos países miembros de la OTAN. Del mismo modo, las leyes que restringen la capacidad de la Armada estadounidense para construir y mantener sus buques en el extranjero deberían modificarse para aprovechar los conocimientos y la experiencia de los astilleros avanzados de los países aliados (hay que reconocer que la administración Biden ha comenzado a explorar el uso ampliado de astilleros extranjeros dentro de las limitaciones actuales, y algunos en el Congreso están tratando de ir aún más lejos).

Mientras tanto, revisar la Ley Jones para permitir el uso de buques construidos en astilleros aliados sería un medio sensato de promover la expansión y modernización de la flota naviera comercial estadounidense. Ello aportaría beneficios económicos y aumentaría la capacidad de la flota como auxiliar naval.

De cara al futuro

En un momento de crecientes tensiones geopolíticas, es comprensible que surjan preocupaciones y dudas sobre la capacidad de la base industrial de defensa para satisfacer las necesidades de seguridad del país. Sin embargo, de ello no se deduce en absoluto que el método más acertado para hacer frente a las vulnerabilidades sea el proteccionismo y otras formas de política industrial. Esta observación no es fruto de una ideología miope, sino del reconocimiento fundado de los numerosos y significativos inconvenientes que conlleva un planteamiento de este tipo. Las primeras medidas para colmar las lagunas en las capacidades industriales de Estados Unidos consisten en eliminar las intervenciones gubernamentales, no en añadirlas.

Si, tras la promulgación de reformas fiscales, comerciales, de inmigración y de otro tipo orientadas al mercado, siguen existiendo vulnerabilidades, entonces puede ser realmente necesaria una acción gubernamental específica. Pero empezar con aranceles y subvenciones pone la carreta delante de los bueyes, con un riesgo y un costo significativos.

La confluencia de la seguridad nacional, la política comercial y la industria manufacturera estadounidense es un tema que los académicos de Cato llevan tiempo estudiando. En los próximos meses esperamos más comentarios, incluido un documento sobre las diversas formas en que la liberalización del comercio puede apoyar la base industrial de defensa.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 21 de junio de 2024.