La regulación internacional de la banca ignora la disciplina de mercado
William McDonough, presidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York y director del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, presentó hace poco la nueva propuesta de reforma del Acuerdo sobre Recursos Propios de 1988, que estableció reglas internacionales sobre el capital mínimo de los bancos. McDonough ha subrayado que la supervisión bancaria "debe evolucionar para incluir a las instituciones financieras mismas y la disciplina que el mercado aplica". Aunque la nueva propuesta le concede a algunos bancos un mayor control a la hora de determinar la cantidad de capital que necesitan para cubrir las pérdidas inesperadas, mantiene el mismo enfoque erróneo en la medición del riesgo que su predecesor y no se basa lo suficiente en la disciplina del mercado.
Antes de la existencia de fondos públicos de garantía de depósitos, la disciplina del mercado generalmente aseguraba que los bancos mantuvieran niveles de capital adecuados. Los depositarios e inversores vigilaban las actividades de los bancos para impedir que los directores de los bancos asumieran demasiado riesgo y los bancos tenían unos niveles de capital muy superiores a los actuales. Hoy en día, la presencia de una red de protección gubernamental hace necesaria la regulación de capital. Con la garantía de depósitos, los directores de un banco tienen un incentivo para disminuir su base capital y para asumir mayores riesgos, lo que incrementa el valor del subsidio gubernamental, si las cuotas del seguro del fondo de garantía están subvaloradas, y hace que el sistema financiero sea más frágil.
La garantía de depósitos financiada por el contribuyente, no obstante, no justifica que se establezcan normas internacionales de regulación de capital, a no ser que exista un contagio financiero entre los países. Ese no es el caso en un mundo de bancos centrales y monedas fiduciarias, el mundo en el que vivimos actualmente. Como ha dicho el catedrático de la Universidad de Emory George Benston, "Mientras que la oferta monetaria de un país esté controlada por su propio banco central, no puede haber un pánico contagioso en un banco nacional o internacional que quebrante el sistema financiero de ese país". Un estándar internacional impide la competencia regulativa entre los países y crea un precedente peligrosísimo para la harmonización de los estándares en otras áreas, tales como los impuestos, la legislación antimonopolios, o las normativas laborales.
Así que, estándares nacionales y una norma territorial serían una solución muchísimo mejor. En otras palabras, si la subsidiaria extranjera de un banco japonés quiere operar en los Estados Unidos, debería atenerse a todas las normas y regulaciones a las que están sujetos todos los bancos, nacionales y extranjeros, en los Estados Unidos. Del mismo modo, si la subsidiaria extranjera de un banco estadounidense quiere funcionar en la Unión Europea, esa subsidiaria debería atenerse a las regulaciones que los supervisores bancarios de la UE establezcan. Con la excepción del sector bancario, ese ha sido el modus operandi tradicional para realizar negocios transnacionales.
El Acuerdo de 1988 cambió eso. Establecido con el objetivo principal de fortalecer "la fiabilidad y la estabilidad del sistema bancario internacional" en una época en la que los reguladores pensaban que los grandes bancos estaban subcapitalizados, el Acuerdo estableció un requisito de capital mínimo equivalente al ocho por ciento de los activos ajustados al riesgo para confrontar los problemas crediticios potenciales. Los activos recibieron uno de cuatro factores ponderados basados en la estimación por parte del Comité del riesgo de no cumplimiento de pago de esos activos. Según el método adoptado, la deuda de los gobiernos de países miembros de la OCDE recibió una ponderación de cero, mientras que los préstamos a las compañías multinacionales llevaban una ponderación del 100 por ciento.
Pero el Acuerdo de Basilea original tiene dos problemas fundamentales. En primer lugar, el uso de categorías arbitrarias de riesgo asume incorrectamente que todos los activos dentro de una categoría tienen el mismo riesgo o que una clase de activos tiene, por ejemplo, un riesgo que es un cien por cien superior al riesgo de otra clase de activos. Así que el Acuerdo asume que los bonos del tesoro de Turquía tienen el mismo riesgo (en realidad, no tienen riesgo) que los bonos del tesoro de los Estados Unidos. Del mismo modo, un préstamo a una multinacional estadounidense bien establecida, como General Electric o Microsoft, se considera igual de arriesgado que un préstamo a una compañía recién establecida, y más arriesgado por un factor del cien por cien que los bonos del tesoro de Turquía.
En segundo lugar, la metodología para la medición del riesgo es errónea al asumir que el riesgo total de una cartera de inversión es igual a la suma de los riesgos de cada activo en esa cartera. No tiene en cuenta las estrategias de administración de carteras de inversión, que pueden reducir considerablemente el riesgo total de esa cartera.
El Acuerdo, que ya se ha adoptado en más de cien países, ha fracasado en su objetivo y puede que haya disminuido, no aumentado, la estabilidad del sistema financiero internacional. La existencia de categorías de riesgo, por ejemplo, ha generado un amplio arbitraje de capital regulativo--es decir, la adquisición de activos de mayor riesgo dentro de una categoría de riesgo. Como el mismo McDonough ha reconocido, "Una de las debilidades significativas de la estructura de brocha gorda del Acuerdo es que puede darle a los bancos un incentivo no intencionado de tener un mayor volumen de riesgo crediticio sin tener la obligación de mantener un nivel de capital conmensurable".
De hecho, se acepta generalmente que la asignación de una ponderación del veinte por ciento (a diferencia de una ponderación del cien por cien a los préstamos a la mayoría de las instituciones privadas no bancarias) contribuyó al aumento de los préstamos interbancarios a bancos asiáticos, lo que a su vez contribuyó a la crisis asiática de 1997.
Bajo la nueva propuesta, los bancos tendrán la opción de utilizar el método estándar, aunque ahora serían las agencias de clasificación de riesgos las encargadas de asignar las ponderaciones, o de utilizar sus propios modelos internos de clasificación de riesgo para establecer los requisitos de capital. Esta última opción tiene varios problemas que el Comité de Basilea todavía tiene que corregir. En primer lugar, emplea la misma metodología para la medición del riesgo que el método estándar, pero en esta ocasión las categorías de riesgo no están predeterminadas; son los propios bancos los que evalúan el riesgo de sus activos. Si bien es cierto que los bancos están en mejor posición que los reguladores para estimar su volumen de riesgo crediticio, darles esa opción les crea unos conflictos de interés obvios. Si el gobierno actúa como garante de última instancia, ¿subestimarán los directores de los bancos voluntariamente o involuntariamente la exposición al riesgo de los activos para rebajar los cargos de capital regulativo? No cabe duda de que tienen un incentivo muy poderoso para proceder de tal forma.
Esto, por supuesto, lleva a preguntarnos cómo normalizarán los reguladores los sistemas internos de clasificación de diferentes bancos, cómo se asegurarán de que los bancos sigan esos sistemas, o qué tipo de multas impondrán a los bancos que no lo hagan.
Con respecto a la disciplina del mercado, el Comité busca aumentar la cantidad de información disponible sobre la estructura del capital, el grado de concentración crediticia de los bancos, y el método empleado para determinar los requisitos de capital. Lamentablemente, al requerir que un cincuenta por ciento del capital total sea en acciones, el Comité está discriminando en contra de uno de los mecanismos de mercados más efectivos para transmitir información sobre el volumen de riesgos asumidos por un banco: la deuda subordinada. Es decir, deuda no garantizada que es inferior al resto de los activos y de la deuda.
La obligación de mantener una cantidad mínima de deuda subordinada, propuesta que tanto la Reserva Federal como el Departamento del Tesoro apoyan para promover la disciplina del mercado, alinearía los intereses de los propietarios de la deuda subordinada con los del fondo de garantía de depósitos (y, por lo tanto, con los de los contribuyentes). Al mismo tiempo los rendimientos de la deuda subordinada aportan la estimación del mercado del riesgo que están asumiendo los bancos. De hecho, el interés que paga la deuda subordinada sirve como una cuota de seguro ajustado al riesgo por el mercado. Los reguladores podrían entonces limitar el rendimiento, lo que en efecto pondría un límite a los riesgos que los bancos asumen--medidos por el mercado y no por los reguladores, mismos.
En los 13 años que se ha tardado en preparar el nuevo Acuerdo de Basilea la expansión del libre mercado ha supuesto la transformación, de forma totalmente radical, del mundo de las finanzas internacionales. En estas circunstancias, el nuevo Acuerdo debería tomar ese cambio en consideración al reconocer que las fuerzas del mercado son, generalmente, la manera más efectiva de dotar de la necesaria fiabilidad y estabilidad al sistema financiero y de proteger, al mismo tiempo, los intereses de los contribuyentes.