España: Descentralización y ajuste fiscal

La crisis económica ha puesto de manifiesto la insostenibilidad del modelo de organización Territorial del Estado adoptado en la Constitución de 1978. Este no es un problema coyuntural derivado de la debilidad de la economía española, sino estructural. La actual configuración del modelo autonómico y local conduce de manera inexorable a un crecimiento explosivo del binomio déficit/deuda que dificulta el proceso de consolidación de las finanzas públicas. Ahora bien, el fondo del problema no se deriva de la descentralización en sí, sino de un mal diseño de la organización territorial del Estado. A priori y así lo demuestra la literatura económica y la evidencia comparada no existe una relación de causalidad entre una estructura territorial del Estado descentralizada y la ausencia de disciplina presupuestaria. De hecho, puede fortalecerla si las responsabilidades fiscales para cada nivel de gobierno están definidas. En este contexto, la competencia fiscal unida a la ausencia de cláusulas de bail-out forzaría a los gobiernos autonómicos y locales a seguir políticas presupuestarias rigurosas.

Con contadas excepciones y con independencia de su signo político, todas las comunidades autónomas han tenido un comportamiento similar. En el caso del PSOE y del PP, sus diferencias ideológicas no se han traducido en divergencias sustanciales en la gestión de las finanzas regionales. Ambos partidos han impulsado el crecimiento exponencial del gasto y del endeudamiento público. Esta dinámica es la consecuencia directa de un modelo institucional en el no existe conexión alguna entre las decisiones de gasto de los gobiernos autonómicos y la financiación de los mismos. Si es posible gastar y endeudarse lo que se desea sin soportar el coste de subir los impuestos porque alguien, un tercero, pagará el “agujero”, los incentivos para alimentar la irresponsabilidad presupuestaria son irresistibles. En un escenario de cierre o de hibernación de los mercados financieros y con una economía en recesión, las administraciones periféricas tienen dificultades crecientes para obtener recursos para cubrir su endeudamiento y aquellas con mayores niveles de deuda pueden llegar a una situación de insolvencia. Esta es la realidad española.

Ese panorama sólo puede conducir bien a una crisis de deuda de partes sustanciales del territorio nacional con un potencial desestabilizador de naturaleza sistémica si la Administración central deja quebrar a una o varias autonomías o corporaciones locales bien a una pérdida de credibilidad y confianza de los mercados en el proceso de saneamiento de las finanzas del conjunto de las Administraciones Públicas si la Central opta por rescatarlas de la bancarrota. Cualquiera de esas dos alternativas resulta estremecedora. Esta hipótesis es de probable materialización si no se produce un cambio radical en el vigente modelo autonómico y local del Estado, lo que resulta muy complicado de acometer en el actual entorno político y electoral. Desde esta óptica, el panorama tiene connotaciones explosivas. ¿Qué hacer? La respuesta es evidente.

De entrada es imprescindible proceder a una revisión radical y definitiva del sistema de financiación de las haciendas autonómicas y locales, así como de los mecanismos de redistribución territorial de la renta que en nombre de la solidaridad incentivan, en lugar de penalizar las malas políticas que condenan a las autonomías más deprimidas a no recortar las distancias que las separan de las más prósperas. Es preciso romper ese pernicioso status quo, en virtud del cual los territorios ricos subsidian a las pobres pero con un resultado: eliminan los estímulos que hacen posible su desarrollo, el estrechamiento de su diferencial de renta con las subsidiadoras. De igual modo es básico que cada nivel de gobierno tenga responsabilidad sobre los ingresos, poder fiscal para obtener los recursos necesarios para financiar los programas de gasto que gestiona y aquellos otros que deseen acometer, y que se vean forzados a hacerlo. Al margen de una dotación mínima de servicios públicos, cada autonomía ha de financiar con sus propios recursos todo lo que se situé por encima de ese mínimo.  

Por otra parte, la introducción de reglas presupuestarias que garanticen la disciplina y la estabilidad financiera de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos es una medida imprescindible y necesaria. Sin un marco normativo de esa naturaleza existe el serio riesgo, la evidencia empírica lo demuestra, de que un comportamiento presupuestario irresponsable de uno, de varios o de todos los gobiernos periféricos desestabilice las finanzas del Estado en su conjunto. Desde esta óptica, lo más eficaz sería restaurar la Ley de Estabilidad Presupuestaria en los mismos términos en los que estaba antes de su reforma, esto es, obligar a todas las administraciones del Estado a cerrar sus presupuestos anuales con un déficit cero e incluso establecer un límite constitucional, en porcentaje del PIB, al endeudamiento de todas las administraciones públicas.

En definitiva se trata de crear un auténtico Estado Federal entendiendo por tal un esquema institucional que supone la división territorial del poder entre las funciones desempeñadas por el gobierno central y las asignadas a las autoridades regionales y locales, ambas delimitadas por criterios de eficiencia. Implica también la existencia de un entorno de instituciones que responsabilice a cada nivel de gobierno del grueso de  la financiación de sus funciones y que circunscriba las transferencias del gobierno central a paliar el impacto de “shocks” externos. La crisis pone de relieve que el Estado Autonómico, tal como lo conocemos, no funciona y es inviable. En consecuencia hay que reformarle pero en una clara línea federal, no en una línea neocentralista.