Emergencias y poderes de excepción

En el origen de la pandemia, los gobiernos de la región, y en verdad los de todo el mundo, comenzaron a tomar medidas apresuradas para hacer frente al fenómeno, y no tardaron mucho en declarar “estados de emergencia”, una figura constitucional que, de una u otra forma, está presente en todos los países, pero en referencia a amenazas a la seguridad externa, guerras o desastres naturales, no relacionadas con emergencias a la salud pública.

Esas iniciativas fueron recomendadas por organizaciones internacionales como la OMS, pero tuvieron una característica nacional, es decir, cada país tomó sus propias medidas (confinamientos y cuarentenas, control de la distancia social y de los contagios e incluso cierre de fronteras o restricciones a los desplazamientos internos).

En todos estos casos, fueron sugeridas y apoyadas por la comunidad científica médica y contaron con el apoyo inicial de la población la que, como sucede con muchas crisis, cuando se enfrenta a una de ellas busca una respuesta en la acción estatal, incluso hasta cuando es ésta la que la haya generado, tal como ocurre con muchas crisis económicas.

Pero los “estados de emergencia” son fácil presa de la sed de poder y sujeto de potenciales abusos. En muchos casos, los gobiernos han buscado que sean parte de la “nueva normalidad”, sobre todo tras la aparición de nuevas cepas del virus. No todos los países recurrieron al uso de esos poderes: Japón, Bangladesh, el Reino Unido o Alemania no lo han hecho, en un caso por las connotaciones históricas relacionadas con el autoritarismo, en otro por no calificar como una “emergencia” según su ordenamiento constitucional.

Pero el autoritarismo puede no necesitar poderes de emergencia. En Dinamarca se modificó la legislación sobre salud pública en doce horas, en el Reino Unido en cuatro días. Es cierto que pueden darse situaciones que requieran respuestas rápidas y precisas, de hecho, ninguno de los autores que dieron forma al sistema republicano que hoy predomina en muchos de nuestros países negó tal cosa. Macchiavello; Rousseau; John Locke; Montesquieu o Benjamin Constant reconocieron la potencial necesidad de esto, basando su análisis en la figura de la “dictadura” desarrollada en la República romana.

En ese entonces la palabra tenía una connotación muy diferente a la actual. El poder extraordinario les era concedido para hacer frente a una emergencia bélica, por un tiempo limitado y bajo el control de los otros órganos de poder y no se extendía a áreas que no estuvieran directamente relacionadas con el suceso. Terminado el lapso se volvía rápidamente a la normalidad.

No obstante, otra visión prevalece o influencia a los ámbitos del poder, una que no centra todo el uso de ese poder extraordinario en la protección de los derechos individuales de las personas, sino en la protección y supervivencia del Estado, lo que se encontraría por encima de aquellos (Carl Schmitt).

Esto termina justificando todo tipo de concentración del poder y su continuidad en el tiempo, más allá de la peligrosidad de la pandemia. Por cierto, contener y limitar al poder es la esencia de lo que llamamos “instituciones”: la división de poderes, la independencia de la justicia, la libertad de prensa, la independencia de otras agencias del Estado como los estados subnacionales, los bancos centrales o los sistemas de pensiones configuran un reparto del poder que busca evitar su concentración y potencial abuso.

Esto no es nada fácil y mucho menos en situaciones de emergencia cuando es la misma gente, aquella cuyos derechos pueden terminar siendo violados, la que demanda acciones rápidas y está dispuesta a entregar ese poder, aunque luego se arrepienta o sufra las consecuencias, o decida desobedecerlo. Los poderes extraordinarios tienen que estar siempre restringidos por el “imperio de la ley” y tener fundamento constitucional.

Cualquier medida restrictiva que no incluya una fecha de finalización (salvo aprobación parlamentaria), contradice ese propósito. En definitiva, si bien una pandemia pueda requerir la toma de decisiones extraordinarias, su continuidad más allá de lo mínimo necesario genera un deterioro de la calidad institucional, de los límites al poder.

Muchos países de América Latina han agravado su ya pobre calidad institucional. Todos deberán hacer esfuerzos adicionales para recuperar el terreno perdido, avanzar y mejorar. El Índice de Calidad Institucional 2022, publicado por la Red Liberal de América Latina (Relial), muestra ese deterioro. Muchos países caen en el indicador; en el caso de Argentina esto la lleva a perder otras cuatro posiciones, alcanzando una pérdida de diez en los dos últimos años (de 106 a 116). Uruguay y Costa Rica están entre los que mejoran y ocupan las mejores posiciones entre los países latinoamericanos (31 y 36 respectivamente) acercándose a Chile que ha estado siempre primero en la región (24).

En el final de la tabla hay viejos conocidos: Bolivia (149), Cuba (150), Haití (161) y Venezuela (180). Argentina tiene que revertir su tendencia, aunque es muy posible que, dados los acontecimientos del último año, que recién saldrán reflejados en el ICI 2023, la misma siga siendo negativa por un par de años más. No obstante, no importa tanto su reflejo posterior en el ICI como el cambio de las expectativas y esperanzas hacia una mejora en el futuro.

Este artículo fue publicado originalmente en Clarín (Argentina) el 31 de mayo de 2022.