¿Crisis superada?: Cómo las acciones gubernamentales mantienen los precios de los alimentos altos

Aunque los precios mundiales de los alimentos han caído algo desde sus niveles de este último verano, todavía están en niveles altos comparados con los estándares históricos. La mejor manera de promover la moderación en los precios de los alimentos es permitir que los mercados funcionen de tal manera que las señales comunicadas por los precios puedan ser transmitidas de manera eficiente. Eso debería derivar en menos fluctuaciones extremas en los precios de las commodities, mientras que la oferta y la demanda serán capaces de ajustarse más rápidamente. A largo plazo, los esfuerzos por reformar y liberalizar mediante la Organización Mundial de Comercio (OMC) permitirán que los mercados funcionen de manera más efectiva.

A principios de 2008, antes de que la crisis de las hipotecas subprime causará un caos financiero, la “crisis” en la mente de todos era el crecimiento rápido de los precios de los alimentos. El alza fue promovida por una “tormenta perfecta” de altos precios del petróleo y de los fertilizantes, mandatos de etanol que promovían el uso de balanceado a base de cultivos como el maíz y la soya para la producción de combustible, incidentes de mal clima en importantes países exportadores de alimentos, una tendencia a la baja en la inversión agrícola porque los subsidios del mundo desarrollado deprimieron los precios y cerraron los mercados, un aumento en la demanda por parte de los países en desarrollo con rápido crecimiento, y la depreciación del dólar (moneda en la cual gran parte de las commodities tienen fijado su precio).1 Más de 40 países experimentaron protestas (y, en el caso de Haití, la caída de un gobierno) inspiradas en los altos precios de los alimentos, e importantes países exportadores de alimentos como Argentina y Ucrania introdujeron medidas mal concebidas que iban desde los impuestos a las exportaciones hasta las prohibiciones totales a la exportación en un intento de solucionar el problema. India, un jugador mundial gigante en muchos mercados de commodities, extendió sus prohibiciones a exportaciones al arroz, el trigo y otros cultivos hasta abril de 2009.

En relación a los primeros meses de 2008, cuando los precios de los alimentos aparecían constantemente en los titulares de las noticias, el mundo parece haber cambiado de página. Primero, la crisis financiera global y la desaceleración económica generalizada es una amenaza aún mayor, y seguramente tendrá mayor impacto sobre los votantes en los países ricos que los precios de los alimentos, los cuales constituyen una porción relativamente pequeña del gasto del hogar. Segundo, los precios de las commodities, aunque todavía están altos comparados con los estándares históricos, han caído de sus niveles más altos en junio (ver Gráfico 1). El maíz se vendía por aproximadamente $7 el manojo y siguió subiendo hacia $8 a mediados del verano, pero desde ese entonces ha caído a alrededor de $4. De igual manera, la soya se está vendiendo por un poco menos de $9 el manojo inclusive hasta fines de octubre, muy por debajo del precio de por encima de $16 de junio.

Estas caídas dramáticas todavía no han derivado en caídas considerables en los precios que los consumidores estadounidenses pagan en el supermercado. El índice del U.S. Bureau of Labor Statistics para la comida preparada en la casa (es decir, los precios que los consumidores pagan en los supermercados) había aumentado en 7,6% durante el año antes de septiembre de 2008, aunque el paso de la aceleración se había reducido a un aumento de 0,6 por ciento en el mes de septiembre, desde un aumento de 0,8 por ciento en agosto.2 La desaceleración económica general puede que resulte en que estos aumentos se desaceleren un poco, pero el consenso general es que los precios de los alimentos se demoran en cambiar cuando están a la baja porque las empresas son reacias a ser las primeras en cortar su precio en su categoría (los precios de los ingredientes son fijados muchos meses antes). Los consumidores estadounidenses no deberían esperar un alivio considerable pronto.

De igual manera, la ayuda de las agencias internacionales y las organizaciones intergubernamentales insisten que la crisis todavía es muy importante, a pesar de la reciente caída en los precios. De hecho, el Cuadro 1 muestra que la reserva global de muchas de las commodities es baja, y Oxfam estima que alrededor de 120 millones más de personas están en riesgo de morirse de hambre que antes de la reciente alza de precios. Aunque el Índice de Precios de Alimentos de la FAO (Organización para los Alimentos) cayó un 13 por ciento en octubre de 2008 y un 6 por ciento a lo largo del año desde octubre de 2007, todavía estaba un 28 por ciento por encima de su nivel de octubre de 2006.3 Los presupuestos de las agencias que donan alimentos todavía están apretados y la historia sugiere que el “deshecho extra” de reservas de alimentos provenientes de los países desarrollados también caerá. Por otro lado, los exportadores agrícolas (probablemente los países en desarrollo principalmente, si a la ventaja comparativa se le permitiese hacer su magia) ganarán de estos precios más altos.

Seguramente, las reservas históricamente bajas de muchas commodities alimenticias sugieren que los precios permanecerán por encima de sus promedios históricos por algún tiempo, aún si las reservas se hayan recuperado un poco desde el año pasado (Cuadro 1) y el crecimiento de la demanda parezca haberse moderado. Se espera que la desaceleración del crecimiento de la demanda de commodities continúe, juzgando por las recientes caídas en el Índice Báltico Seco (más de 80 por ciento desde principios del verano), el cual registra los precios para enviar cargo grande y es considerado el principal indicador de la actividad comercial internacional. Pero hay mucho que los gobiernos pueden hacer—o dejar de hacer—para amortiguar las alzas de los precios y permitir que las señales de los precios alienten a los agricultores a que inviertan en la agricultura y aumenten la producción.

¿El papel del la OMC?

Las restricciones a las exportaciones como aquellas adoptadas por gobiernos como respuesta a esta crisis podría reducir su precio doméstico, pero también aumentaron el precio mundial de esas commodities si el exportador era lo suficientemente grande como para mover el mercado. Aquello hiere a los países importadores y reduce la inversión agrícola y los incentivos para los agricultores de aumentar la producción (porque el precio doméstico es reprimido artificialmente). Las restricciones a las exportaciones por lo tanto tienen el potencial de exacerbar los precios altos de la comida a largo plazo.

¿Puede la OMC jugar un papel en prevenir este tipo de prohibiciones a las exportaciones contraproducentes adoptadas por gobiernos frente a precios con tendencia al alza? Seguramente es un problema para el cual la OMC no está preparada: cuando la Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales fue lanzada en noviembre de 2001, el enfoque de la agricultura era que a largo plazo los precios de las commodities iban a bajar y el efecto de las altas barreras a las importaciones sobre los agricultores pobres en el extranjero y los subsidios de los gobiernos de los países ricos que deprimían los precios artificialmente.

De hecho, las restricciones a las exportaciones no eran explícitamente parte del mandato original de Doha, aunque Japón y otros países habían expresado preocupación acerca de estas antes de que la ronda de Doha fuese lanzada.4 Los eventos han cambiado el énfasis, aunque: los problemas enfrentando al mundo en el actual estado de la ronda son tremendamente distintos a aquellos enfrentando al sistema comercial global cuando la ronda fue lanzada: por ejemplo, los precios de las commodities alimenticias aumentaron en un 98 por ciento entre 2001 y julio de 2008.5 Si los precios continúan relativamente altos, los negociadores de comercio agrícola se verán forzados a lidiar con las políticas comerciales agrícolas que parecían casi irrelevantes hace algunos años. La probable resistencia por parte de algunos miembros de la OMC a que se traten nuevas cuestiones fuera del mandato se enfrentará con la presión de hacer algo por los países pobres que son importadores netos de comida.

Desafortunadamente, la envergadura de las reglas existentes de la OMC para restringir el uso de políticas diseñadas para mantener los productos domésticos dentro de las fronteras no necesariamente ayudan; seguramente son menos desarrolladas que aquellas relacionadas con (las más comunes) políticas para mantener a las importaciones fuera para promover las exportaciones. El Artículo XI:2 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) establece una prohibición general de las restricciones cuantitativas a las importaciones y exportaciones de bienes, pero hace una excepción en el sub-párrafo (a) para

Prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la parte contratante exportadora;

(el énfasis está añadido, para mostrar las condiciones que los miembros de la OMC tendrían que satisfacer para ejercer esta cláusula, y las cuales sin duda alguna estarían sujetas a una interpretación legal en caso de una disputa).

Para generar algunas reglas para este terreno relativamente nuevo, los países netamente importadores como Japón y Suiza propusieron nuevas reglas para las restricciones a las importaciones en un documento informal (no disponible al público) del 30 de abril de 2008. Ellos sugerían que los miembros de la OMC limiten sus restricciones a las exportaciones “estrictamente al grado necesario”, que notifiquen a otros miembros de la OMC antes de establecer las restricciones (el lenguaje del actual borrador requiere que los miembros notifiquen a otros dentro de 90 días después de que las restricciones hayan sido implementadas) y que consideren debidamente el efecto sobre los importadores y la ayuda alimenticia. También propusieron límites de tiempo a las restricciones (en un intento de definir la condición “temporal” del Artículo XI: 2 (a) del GATT) y una arbitración comprometedora en caso de una disputa.6 El actual borrador del texto agrícola en la ronda de Doha contiene un requisito de eliminar todas las restricciones a las exportaciones durante un año después de que el acuerdo de Doha entre en efecto.7 Pero estas propuestas están desvaneciéndose con el resto de la agenda de Doha.

Otra manera en que las negociaciones de la OMC podrían influenciar los precios de los alimentos es incentivando a que se aumente la cantidad de biocombustibles que se pueden comerciar bajo el arancel de “dentro de la cuota” (muchos productos agrícolas son comerciados de acuerdo a cuotas con aranceles diferenciados, bajo los cuales un determinada cantidad del comercio está cubierto por un nivel de arancel llamado el “arancel dentro de la cuota” y cualquier comercio por encima de esa cuota está cubierto por un arancel más alto, un arancel de “fuera de la cuota”). Actualmente hay algo incertidumbre respecto del comercio de combustibles alternativos. El etanol destinado para el uso como biocombustible puede que no tenga clasificaciones específicas en las aduanas, pero tiende a ser clasificado por los oficiales de aduanas como un producto agrícola. El biocombustible (hecho de aceites vegetales), por otro lado, está clasificado como un bien industrial y entonces estará sujeto a las reducciones de fórmula acordadas como parte de las negociaciones para acceso al mercado no-agrícola. Las reducciones de aranceles para combustibles alternativos por lo tanto están sujetas a un grado de superposición jurisdiccional entre los comités negociadores de productos industriales, agrícolas y ambientales. Dejar a un lado los méritos de los combustibles basados en el agro como una alternativa a los combustibles fósiles, el libre comercio de estos productos garantizará que estos sean producidos de la manera menos costosa posible.

Una conclusión exitosa de la ronda de Doha podría contribuir positivamente a los flujos del comercio agrícola si redujera los topes legales por sobre los aranceles (llamados “aranceles máximos”) a sus actuales aranceles aplicados, y preferiblemente que estos sean inclusive más bajos. Eso limita el retroceso cuando los precios tienden a cambiar. Por ejemplo, podría ser tentador—aunque equivocado—aumentar los aranceles a las importaciones para proteger los agricultores en la India mientras que los precios caen nuevamente. Los límites máximos prevendrán a los políticos de aumentar los aranceles a las importaciones si sienten que sería conveniente. El acceso más certero al mercado también aumentaría el incentivo de invertir en la producción agrícola.

Reformar los programas de ayuda alimenticia aliviaría mucho el sufrimiento de las personas más pobres del mundo cada que los precios de los alimentos aumentan. La administración de Bush, por ejemplo, propuso en el paquete de su Ley Agrícola de 2008 aumentar la proporción de ayuda alimenticia que es entregada en efectivo en lugar de en cultivos estadounidenses, para que más comida pueda ser comprada localmente en el mercado de los países en vías de desarrollo o dentro de la región. Esto ahorraría dinero en costos de envío (inflados debido a los requisitos estadounidenses de que la ayuda alimenticia sea enviada utilizando barcos de EE.UU. con tripulación estadounidense) y respaldaría a los productores locales y regionales. Pero la coalición bi-partidista de de políticos agrícolas-estatales ignoraron aquella iniciativa junto con otras reformas necesitadas para los programas agrícolas de EE.UU.

No hay razón para esperar que las restricciones a las exportaciones sean suavizadas mientras que las reservas de alimentos se recuperan y los precios bajan. Los agricultores de hecho responder a los incentivos cuando se les permite hacerlo: los campos de arroz se han expandido alrededor del mundo por casi 2,5 mil millones de acres desde el año pasado.8 Pero si los gobiernos previenen que la valiosa señal dada por los precios altos llegue a los productores, o si mantienen fuera del mercado internacional cualquier aumento de los productos, entonces los precios no serán moderados y la crisis de los precios de los alimentos continuará, con efectos predecibles y trágicos alrededor del mundo.

Referencias:

1. Sallie James, "La lucha por la comida", ElCato.org, 20 de mayo de 2008. Disponible en: http://www.elcato.org/node/3338.

2. Bureau of Labor Statistics, "Consumer Price Index: September 2008", 16 de octubre de 2008, http://www.bls.gov/cpi.

3. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, "Índices para los precios de los alimentos: Noviembre 2008". Disponible en: http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/es/.

4. Para más información acerca de los esfuerzos en la Ronda de Doha para disciplinar a las restricciones a las importaciones, ver: http://www.wto.int/english/tratop_e/agric_e/negs_bkgrnd09_taxes_e.htm.

5. International Monetary Fund, Indices of Primary Commodity Prices, 1998-2008, 8 de octubre de 2008. Disponible en: http://www.imf.org/external/np/res/commod/table1a.pdf.

6. International Centre for Trade and Sustainable Development, "Japan, Switzerland Propose Stronger WTO Curbs on Use of Food Export Restrictions", BRIDGES Weekly Trade New Digest 12, no. 15, 30 de abril de 2008. Disponible en: http://ictsd/net/i/news/bridgesweekly/11075/.

7. World Trade Organization Committee on Agriculture Special Session, Revised Draft Modalities for Agriculture,10 de julio de 2008, document number TN/AG/W/4/Rev.3. Disponible en: http://www.wto.org.

8. "Global Rice Market Seen to Remain Tight in 2009", International Herald Tribune, 20 de octubre de 2008. Disponible en: http://www.iht.com/bin/printfriendly.php?id=17093549.