Cómo obligar a Europa a cumplir su parte en la OTAN

Aunque se ha resistido, los acontecimientos han arrastrado a la comunidad transatlántica hacia la idea de que los países europeos asuman una mayor parte de la responsabilidad de la seguridad en su continente. En particular, la posibilidad de una segunda administración de Donald Trump ha producido más solicitudes de reuniones de diplomáticos europeos en los últimos seis meses que probablemente toda mi carrera antes. Con perdón de Elisabeth Kübler-Ross, están pasando de la ira a la negociación.

Europa tiene motivos de sobra para preocuparse. La fatwa del Proyecto 2025 de la Fundación Heritage aconseja a una nueva administración no sólo "hacer del reparto de cargas una parte central de la estrategia de defensa de Estados Unidos" sino "transformar la OTAN para que los aliados de Estados Unidos sean capaces de desplegar la gran mayoría de las fuerzas convencionales necesarias para disuadir a Rusia". Esto supondría un cambio radical. El propio Sumantra Maitra, del TAC, es autor de un informe muy discutido sobre la transformación de la alianza transatlántica en una "OTAN inactiva" que se rompería en caso de emergencia.

Las capitales europeas se encuentran en un comprensible estado de dispepsia. También lo está gran parte de Washington. La reacción instintiva ha sido tratar el malestar con un viejo y probado tónico: pedir a Europa que dé un paso adelante, en caso de que Washington reduzca su papel y presencia en el continente. Max Bergmann, del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, sugirió que Europa podría intensificar sus propios esfuerzos de defensa al tiempo que intenta "ganar tiempo, quizás pidiendo al presidente que le dé unos años para completar la transición de una OTAN liderada por Estados Unidos a otra liderada por Europa".

Es casi seguro que Bergmann tiene razón: los europeos harían todo lo posible para ralentizar, si no frenar, cualquier iniciativa estadounidense de transferencia de cargas. Los transatlánticos estadounidenses les ayudarían. Y si la historia sirve de guía, su esfuerzo podría tener éxito. Estados Unidos podría acabar llevando las de perder en Europa durante décadas. Europa –y los transatlánticos estadounidenses– tienen un libro de jugadas sobre cómo aplastar los esfuerzos de Estados Unidos para trasladar la carga de la seguridad europea a los europeos. Ya lo han hecho antes. El próximo presidente de Estados Unidos debería volver a familiarizarse con esta historia para saber cómo reaccionarán los europeos y cómo superar esos intentos.

Para comprender la dinámica del traspaso transatlántico de cargas, podemos aprender de un ejemplo nacional. Ante la perspectiva de reducciones presupuestarias, los burócratas recurren con frecuencia a lo que se conoce como la estratagema del Monumento a Washington. Advierten que menos dinero les obligará a cortar carne porque no hay grasa que recortar. Los gobiernos locales recortarán primero la policía y los bomberos –servicios muy populares e importantes– antes que reducir programas menos vitales o incluso despilfarradores. El nombre de la estratagema del Monumento a Washington proviene de un caso en el que el Servicio de Parques Nacionales advirtió que tendría que cerrar el popular y simbólico Monumento a Washington si se recortaba su presupuesto.

Un fenómeno similar ocurrió con los recortes presupuestarios del "secuestro" de 2013. En ese caso, al enfrentarse a reducciones presupuestarias de entre 40.000 y 50.000 millones de dólares, el Departamento de Defensa pasó a DEFCON 1 (estado de alerta menos severa). Ya en 2011, cuando la idea aún era abstracta, el secretario de Defensa Leon Panetta advirtió de que los recortes producirían el "día del juicio final". El departamento se negó a priorizar, insistiendo en que los recortes funcionaban como un machete en lugar de un bisturí, recortando por igual el mantenimiento naval y los niveles de entrenamiento del ejército que los desfiles militares y los sobrevuelos de estadios. Rechazó repetidamente las ofertas de adaptar los recortes, prefiriendo el máximo dolor a la mínima perturbación. Se pensó que si se recortaba el presupuesto de defensa, todos lo sentirían (Al mismo tiempo, se sacaron miles de millones del presupuesto básico, escondidos en la cuenta de "Operaciones de contingencia en el extranjero", que había sido eximida del "secuestro").

A los legisladores les picó la fealdad del proceso y es probable que no quieran repetirlo. Las burocracias, como los Estados, tienen una notable capacidad para resistir las amenazas a su vitalidad.

La OTAN, como el Departamento de Defensa, es una burocracia. Está dirigida por personas que creen en su finalidad y tratan de proteger sus intereses. Dado que una retirada estadounidense de Europa supondría una grave amenaza para la OTAN, debemos esperar que ésta y sus aliados trabajen para socavar cualquier esfuerzo estadounidense de transferencia de cargas.

Ya ha ocurrido antes. En los años cincuenta y de nuevo en los setenta, los dirigentes estadounidenses intentaron y fracasaron en su intento de devolver la responsabilidad a Europa. Cualquier presidente estadounidense que intente hacer lo mismo hoy debería comprender la teoría y la práctica de intentar que la defensa de Europa vuelva a recaer sobre los hombros europeos.

Aunque para un público contemporáneo resulte una historia antigua y surrealista, la OTAN se concibió inicialmente en Washington como un recurso temporal para ayudar a Europa a mantener a raya a los soviéticos hasta que pudieran recuperar su propio poder económico y militar. En una observación muy citada, el académico Marc Trachtenberg se maravillaba de que "la intensidad y persistencia del deseo estadounidense de retirarse tan pronto como fuera razonablemente posible nunca ha sido reconocida, ni en el debate público ni en la literatura académica, porque aparece con una claridad inconfundible" en los documentos históricos.

Desde el principio, los responsables políticos se engañaron unos a otros y engañaron a la opinión pública. Durante una audiencia en el Senado en 1949 sobre la adhesión de Estados Unidos al Tratado del Atlántico Norte, se preguntó al Secretario de Estado Dean Acheson si el papel de Estados Unidos en Europa implicaría "un número sustancial de tropas allí como contribución más o menos permanente al desarrollo de la capacidad de resistencia de estos países". Acheson respondió indignado: "La respuesta a esa pregunta, senador, es un claro y absoluto no".

Tras su toma de posesión en 1953, la administración Eisenhower se esforzó por devolver la pelota a los europeos. Todo el concepto de defensa de Eisenhower había consistido en erigir a Europa en una tercera fuerza que, en última instancia, podría equilibrar a los soviéticos por sí sola, permitiendo la retirada de Estados Unidos. Como dijo Ike en 1951: "Si en diez años todas las tropas estadounidenses estacionadas en Europa con fines de defensa nacional no han regresado a Estados Unidos, entonces todo este proyecto [la OTAN] habrá fracasado".

Y fracasó.

El eje de la visión de Ike era la Comunidad Europea de Defensa (CED). Su destrucción en 1954 constituye un ejemplo instructivo. Concebida originalmente como una forma de atar a Francia, Italia y los países del Benelux a Alemania Occidental, fue el primer esfuerzo para erigir un polo europeo serio en la relación transatlántica. Como señala Trachtenberg, es imposible leer sobre Eisenhower y Europa y no entenderlo: "Si Eisenhower lo dijo una vez, lo habrá dicho mil veces: una presencia militar estadounidense a gran escala en Europa debía ser originalmente temporal". La pieza que faltaba era un polo unificado política y militarmente en Europa que relevara a los estadounidenses de este deber.

Establecer ese polo era un acto en la cuerda floja para la diplomacia estadounidense. Desde el punto de vista estadounidense, la clave estaba en crear una fuerza de defensa europea que liberara al ejército estadounidense de sus ataduras en Europa y permitiera a los militares estadounidenses volver a casa. Pero desde el punto de vista europeo, en particular el francés, esto era doblemente malo.

En primer lugar, el esfuerzo adicional exigido por Francia restaría recursos a otras prioridades. En segundo lugar, y posiblemente más importante en aquel momento, estaba el persistente temor francés al rearme alemán. No había forma de mantener la EDC sin ella, ni de asegurar a Francia su benignidad. En consecuencia, la política estadounidense se basó en una paradoja. "El truco", como escribió Mark Sheetz, "era convencer a los franceses de que los estadounidenses se quedarían, para que ellos se marcharan".

Pero los franceses se dieron cuenta de la estratagema. En 1954, la Asamblea Nacional francesa votó en contra de la participación en la CED. Tras esa votación, los responsables políticos estadounidenses se fueron resignando a la idea de que no habría salida de Europa.

Aun así, la idea resurgiría una generación más tarde. Estas mismas cuestiones de equidad, contingencia e interés volvieron a plantearse en la década de 1970. En 1970, el senador por Wisconsin Mike Mansfield –un hombre asiático por naturaleza– se lamentaba de que Estados Unidos se encontrara "soportando una carga muy unilateral" en la OTAN. Por eso Mansfield propuso en 1970 una ley que reduciría la presencia norteamericana en Europa a la mitad para 1971. Fue una terapia de choque.

Los anticuerpos transatlánticos entraron en acción. La administración Nixon presionó furiosamente contra la enmienda. Por otro lado, los europeos introdujeron la idea de las Reducciones Mutuas y Equilibradas de Fuerzas (MBFR), una serie de negociaciones con los soviéticos para cooperar en la retirada de fuerzas de Alemania Oriental y Occidental, Checoslovaquia y Polonia. El argumento era que, en vez de retirar las fuerzas estadounidenses por nuestra cuenta, ¿no sería mejor conseguir que las fuerzas soviéticas también se retiraran? El Secretario de Estado Henry Kissinger aplaudió estos esfuerzos ante el Ministro de Defensa francés como la respuesta adecuada para "detener a Mansfield". Kissinger señaló más tarde que una de las razones por las que Estados Unidos "siguió adelante con la MBFR" fue "para contrarrestar las presiones de la Resolución Mansfield". Los europeos lo hicieron esencialmente por las mismas razones".

El esfuerzo funcionó. Aunque la MBFR se prolongó inútilmente durante décadas, sin hacer gran cosa para reducir las fuerzas de forma mutua y equilibrada, consiguió su otro propósito: frustrar las presiones estadounidenses para retirarse de Europa y traspasar las cargas de defensa a los europeos.

Cualquiera que pretenda reducir la presencia estadounidense en Europa se enfrentará a fenómenos similares. Oirá hablar de intratables "problemas de coordinación". ¿Sabía que Europa no tiene un mando unificado? ¿Que dentro de las docenas de ejércitos y más de una docena de armadas de Europa hay redundancias, carencias y desunión en casi todas partes?

Además, en un paralelismo con la estratagema del monumento a Washington, los transatlánticos de ambos lados del océano advertirán que el interés de Estados Unidos en Europa –evitar que un país domine el continente– se pondrá en peligro si Estados Unidos no vigila las murallas. En lugar de desviar recursos de otras prioridades, los países europeos protestarán por no querer o no poder trabajar juntos para garantizar su supervivencia frente a una Rusia rapaz y capaz. A pesar de que tienen diez veces el PIB de Rusia y tres veces su población.

Incluso el inicio de una retirada estadounidense de Europa arrojaría una incertidumbre cada vez mayor sobre el propósito de la OTAN. Ya en 1964, Ronald Steel observó que

Desde su creación en 1949 el pacto atlántico ha sido objeto de una notable veneración. Toda nuestra diplomacia gira en torno a él; es la única constante en un mar de valores y lealtades cambiantes. La OTAN... ha entrado en nuestra mitología popular, consagrada en la hagiografía de la guerra fría. Se ha convertido en una especie de pasión, el único tema en el que los liberales y los conservadores, los empresarios y los trabajadores, los defensores de un solo mundo y la derecha radical son capaces de ponerse de acuerdo.

La veneración de la OTAN –que se pondrá de manifiesto en Washington con ocasión del 75 aniversario de la alianza en julio– se ha acentuado aún más desde 1964. El actual presidente y vicepresidente de Estados Unidos ejemplificaron la sabiduría convencional cuando describieron el compromiso de Estados Unidos con la OTAN como "sagrado". No se cuestionan los compromisos sagrados.

Si un presidente estadounidense quiere traspasar la responsabilidad de la seguridad de Europa a los europeos, no puede esperar a que Europa se lo pida. No puede esperar a que los think tanks elaboren planes sobre cómo hacerlo. Debe crear nuevos hechos sobre el terreno. Al final de la administración de Donald Trump, propuso retirar unos 12.000 soldados estadounidenses de Alemania, dejando abierta la posibilidad de trasladarlos más al este, a Polonia. Reanudar esa retirada –sin dejarlas en otros lugares de Europa– sería un buen primer paso.

Hay una creciente resignación en Europa de que, con Trump o sin Trump, las limitaciones de recursos están empezando a hacer mella en Estados Unidos y las presiones estructurales en el sistema internacional están alejando la atención del Tío Sam de Europa. La conmoción por la invasión rusa de Ucrania ha creado un espacio para el debate sobre la remilitarización europea y la cooperación en cuestiones de seguridad. Es improbable que haya un momento más propicio para que un presidente estadounidense reduzca la dependencia de Europa respecto a Estados Unidos, sin poner en riesgo los intereses fundamentales de Estados Unidos allí. El próximo presidente debería aprovechar esta oportunidad para hacer realidad los esfuerzos de los presidentes anteriores, desde Dwight Eisenhower.

Este artículo fue publicado originalmente en The American Conservative (Estados Unidos) el 10 de junio de 2024.