La carga de dependientes del Estado dominicano

República Dominicana evidencia una realidad que debe llamar a preocupación: el incremento en el número de ciudadanos que reciben un ingreso recurrente mensual del gobierno. La tendencia a lo largo del tiempo ha sido creciente, por lo que cada vez más personas dependen económicamente, de forma directa, de los fondos públicos.

Los factores que inciden sobre el incremento en la dependencia de la población del sector público se circunscriben a tres. En primer lugar, se encuentra el incremento en el número de la nómina de empleados del sector público. Segundo, el número de pensiones otorgadas por el Estado dominicano. Tercero, el número de personas que reciben subsidios sociales que otorga el gobierno por medio de los programas de transferencias monetarias, que en la actualidad suman 10.

La primera ley de economía es la escasez, y no debe ser ignorada. Los recursos son finitos, limitados, y nunca gratis. En consecuencia, mayor cantidad de personas dependiendo de los recursos públicos es equivalente a que son los mismos ciudadanos quienes deben financiar esta dinámica, ya que los impuestos recaen, en última instancia, sobre estos[1]. Mayor gasto público para cubrir los pagos recurrentes a los ciudadanos implica recursos extraídos de los mismos ciudadanos, así como endeudamiento público para cubrir el déficit resultante del incremento en el gasto corriente. Esa es la realidad dominicana, reflejada en la posición fiscal del gobierno.

El resultado del análisis mostrado en este artículo es que el número de personas dependientes de una mensualidad del Estado dominicano es cada vez mayor en términos absolutos, así como en porcentaje del total de la población. Hoy en día más del 38% de la población dominicana se beneficia de una asignación fija del gobierno.

Metodología

En este trabajo presentamos los resultados de la estimación del número de personas que se benefician mensualmente de algún tipo de ingreso o transferencia proveniente del Estado dominicano. Están excluidos aquellos ciudadanos que consumen servicios públicos, como salud y educación; así como tampoco han sido incluidos quienes se benefician de programas de viviendas o algún tipo de apoyo proveniente de prácticas que no están institucionalizadas de manera formal como, por ejemplo, las Visitas Sorpresa. En resumen, solo han sido incluidos quienes aparecen registrados en alguna nómina pública de beneficiarios, según registros administrativos de instituciones gubernamentales.

Los tres grupos de personas identificados que cumplen con el criterio del análisis son: 1) empleados públicos, 2) jubilados y pensionados, y 3) beneficiarios de las transferencias monetarias otorgadas a través del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales del gobierno.

Para los fines de determinar el número de empleados públicos, fueron utilizados los datos que proporciona la Tesorería de la Seguridad Social (TSS). La nómina total de empleados públicos del Estado dominicano no está reflejada en la TSS puesto que existen sistemas de seguridad social que operan dentro de instituciones del estado cuyas cotizaciones no están dentro de la TSS. La TSS, como fuente de registros administrativos, cumplió con dos criterios necesarios para el análisis: 1) que los registros sean de acceso al público, y 2) que el número de empleados registrados fuera el de mayor alcance como proporción del total de instituciones del Estado[2].

Con respecto a los pensionados y jubilados, la información empleada provino de la Dirección de Jubilaciones y Pensiones a Cargo del Estado, órgano perteneciente al Ministerio de Hacienda.

El tercer conjunto de datos pertenece a los registros publicados por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), que es el órgano que realiza los pagos por concepto de transferencias que efectúa el gobierno dominicano desde el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. A partir de la información pública de la ADESS del número de subsidios otorgados, estimamos el número de personas que se benefician de estas transferencias mensualmente. El número de beneficiarios resultó de la suma de aquellos que reciben un subsidio directo como beneficio particular y de quienes se benefician de los subsidios enfocados a los hogares.

Los programas de transferencias más importantes, por número de beneficiarios y de monto transferido en dinero, son aquellos focalizados a hogares. Los tres principales, por número de hogares receptores, son Bonogás Hogar, Comer es Primero y Bonoluz. Al momento de realizar el cálculo de los habitantes beneficiados por concepto de estas transferencias, fue tomado particular cuidado con los programas destinados a hogares para incluir a los beneficiarios una sola vez en el cálculo, evitando duplicidad. En el caso de las transferencias destinadas a hogares, empleamos el programa Bonogás Hogar, que es el que cuenta con la mayor cantidad de subsidios otorgados.

Resultados

Empleados públicos que cotizan en la TSS

De acuerdo con las estadísticas de junio del presente año, el sector público tiene una nómina de 634.407 empleados registrados en la Tesorería de la Seguridad Social (TSS). Esos 634.407 empleados representan el 28,5% del empleo formal del país, de acuerdo con los registros de la TSS. Ese es el porcentaje que representan los empleados públicos de los 2.226.338 empleados que se encontraban activos cotizando en la seguridad social a junio de 2019.

En la Gráfica 1 se aprecia el crecimiento del número de empleados públicos. La nómina registrada en la TSS creció 74,3% en el periodo analizado que abarca desde 2009 a 2018. Sin embargo, es importante señalar que en los últimos tres años, de 2015 a 2018, el empleo público creció 27,5%. En contraste, las condiciones creadas por las políticas públicas en el país solo permitieron que la cantidad de empleados privados formales cotizando en la seguridad social aumentara un 21,4% entre 2015 y 2018.

Cuando gobiernos sucesivos mantienen la nómina de empleados públicos en crecimiento constante, el costo va pesando más sobre los ciudadanos. Es un gasto que se refleja dentro del renglón de gastos corrientes bajo la forma de remuneraciones. Las cifras reflejan que entre 2009 y 2018 el costo de mantener a los empleados públicos creció más de 131,6%. Este es el resultado del crecimiento expresado en dólares del gasto en remuneraciones del Gobierno Central, al cual le fueron adicionados lo pagos de remuneraciones realizados por el Sistema Nacional de Salud que a partir del año 2016 ha ejecutado el gasto que anteriormente lo hacía el Ministerio de Salud Pública. Un tercio del gasto público se destina a personal, ya que el porcentaje del gasto total del Gobierno Central destinado a ese concepto fue 32% en 2018.

Para tener una idea de la dimensión del empleo público en República Dominicana, consideramos oportuno realizar una comparación con las demás economías de la región. Dentro de los países de América Latina, las estadísticas colocan a República Dominicana como el cuarto país con mayor número de empleados públicos como porcentaje del total de ocupados. Dentro del mercado laboral, la incidencia del Estado dominicano es alta; únicamente tres países tienen más empleados públicos como porcentaje del total de empleados: Argentina, Panamá y Uruguay (Gráfica 3).

Jubilados y pensionados

Las estadísticas de pensionados de la Dirección General de Pensiones del Ministerio de Hacienda muestran que entre 2009 y 2018, el número de pensionados creció un 60,0%. Según los registros oficiales, el año 2018 cerró con 152.990 dependiendo de una pensión estatal (Gráfica 4). El costo de estas transferencias representó US$381,3 millones de dólares en 2018, lo que equivale a RD$15.151 millones (Gráfica 5).

Programas de transferencias del gobierno

Al finalizar el año 2018, había casi un millón de tarjetas emitidas para los receptores de las transferencias públicas (Gráfica 6). El número exacto es 996.181 tarjetas para recibir transferencias de recursos del erario en las manos de ciudadanos de República Dominicana. Este número es superior en 184.999 tarjetas, o 22,8%, al número reportado en el año 2009. El monto representa solamente la cantidad de tarjetas mas no el número de subsidios vigentes. La Tabla 1, construida con los datos de la ADESS, muestra la cantidad de subsidios otorgados por hogar o por individuo, dependiendo de la naturaleza del tipo de transferencia.

El número promedio de habitantes que dependen de las transferencias fue determinado tomando el programa con mayor número de receptores de subsidios de aquellos otorgados a hogares (Bonogás Hogar) multiplicado por el número promedio de habitantes por hogar según datos de la encuesta ENHOGAR de la Oficina Nacional de Estadísticas. A esa cantidad de dependientes promedio por hogar se le agregó el número de subsidios destinado a individuos. Es de esta forma como fue determinado el número de habitantes que dependen de las transferencias monetarias de los programas de subsidios.

La Gráfica 7 muestra que el número de personas que dependen de una transferencia por concepto de los subsidios públicos supera los 3 millones de personas desde hace cinco años. Al final de 2018 cerca de 3,2 millones de personas dependían de las transferencias de dinero que mensualmente paga el gobierno. El costo anual en dólares de las transferencias aparece en la Gráfica 8.

Estimación número de dependientes de los fondos públicos

El último paso para tener el estimado del número de personas que en República Dominicana se beneficia de una asignación fija del gobierno es sumar los empleados públicos y los pensionados y jubilados al total del número promedio de habitantes que dependen de las transferencias mensuales de los programas de subsidios. El resultado es una cifra que en los dos últimos años ha sido superior a los 3,9 millones de personas. En la Gráfica 9 se puede apreciar la evolución de la cifra para los últimos diez años, que ha resultado en un crecimiento de 24%.

En términos porcentuales, las estimaciones arrojan que, en promedio, más del 38% de los dominicanos se encuentran como beneficiados por los recursos de los mismos contribuyentes de una forma recurrente cada mes. Equivale a decir que aproximadamente 4 de cada 10 habitantes del país se encuentra en esa categoría, y que el ritmo es ascendente como muestra la Gráfica 10.

Conclusión

La realidad descrita anteriormente puede ser resumida en las siguientes líneas:

1. Entre 2009 y 2018 el gasto de nómina fue incrementado de US$1.906,08 a US$4.414,35, pasando del 24,1% al 31,9% del gasto público;
2. En el mismo periodo, el número de empleados públicos inscritos en la seguridad social creció 74,3%, al pasar de 357.975 a 623.867;
3. La cantidad de jubilados y pensionados públicos alcanzó 152.990, un crecimiento de 60% entre 2009 y 2018;
4. Las personas con tarjetas de los programas de subsidios sociales alcanzaron 996.181 al finalizar el pasado año, y que el número de dependientes de estas transferencias sobrepasan los 3,1 millones;
5. Al finalizar el año 2018, cerca de cuatro millones de habitantes de República Dominicana recibían algún tipo de transferencia monetaria mensual proveniente de los recursos de los contribuyentes; esto equivale a más del 38% de la población del país.

Es difícil justificar, desde un punto de vista económico y social, echar a un lado las políticas públicas sanas y transformadoras de los fundamentos económicos que crearían empleos productivos, por la ejecución de políticas públicas que han propiciado que el 38% de los dominicanos dependan mensualmente del Estado.

Nuestro propósito con este artículo es alertar, con cifras, sobre el incremento en el número de dependientes del Estado, en lugar de que se creen condiciones para facilitar la formación de empleos productivos de calidad. Solo de la última forma se han podido desarrollar las naciones del mundo que hoy cuentan con mayores ingresos y, por tanto, mayor desarrollo humano.

La mejor política social consiste en crear y sostener un ambiente institucional que propicie la formación de empleos productivos formales para que las personas puedan mejorar sus ingresos de forma digna. Por lo último nos referimos a que las personas perciban que están recibiendo un ingreso para ellos y para sus familias por el aporte que realizan para mejorar las condiciones dentro de la sociedad, en lugar de beneficiarse de políticas que, a la larga, tienden a fomentar el clientelismo.

Este estudio fue publicado originalmente en CREES (República Dominicana) el 24 de julio de 2019.

[1] Ver artículo de Miguel Collado Di Franco: Pobreza y fiscalidad: ¿Quiénes pagan los impuestos?

[1] Tanto la Contraloría General de la República Dominicana como el Ministerio de Administración Pública (MAP) no cumplieron con esos criterios.