Reforma a las pensiones: El legado incompleto de Zedillo

Desde que se implementó el sistema privado de pensiones en México en julio de 1997, alrededor de 14,5 millones de trabajadores mexicanos tienen ya su cuenta de capitalización individual. Las implicaciones para el desarrollo de México de esta reforma son revolucionarias.

La descentralización de las inversiones de las pensiones, que ahora se dirigen a los mercados domésticos de capital, debería contribuir a que el sistema financiero mexicano--que depende demasiado en bancos en problemas--sea más eficiente y democrático. Promover la estabilidad del sector financiero en México antes de las elecciones presidenciales del año próximo es de gran relevancia, especialmente si México va a evitar el caos financiero que ha acompañado cada traspaso de poder desde 1976. De igual importancia, el nuevo sistema de pensiones va en camino de emancipar a los mexicanos de a pie como jamás en la historia. De hecho, los ahorros depositados en las cuentas de capitalización individual ya casi alcanzan 15 mil millones de dólares y se estima que van a crecer a 25 mil millones para finales del 2000 y a 138 mil millones de dólares para el año 2015.

Y todavía, a pesar de estos pronósticos prometedores, la estabilidad financiera y la seguridad en la tercera edad no están aseguradas. El gobierno es consciente de la inestabilidad potencial para el próximo año y, por consiguiente, ha firmado un acuerdo de 24 mil millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional y con otros organismos multilaterales para blindar la economía. Pero una mejor manera de aislar al país del riesgo de una debacle financiera es continuar con las reformas estructurales, y en particular con la reforma de las pensiones. Dicha reforma también contribuiría a que los mexicanos disfruten de un bienstar financiero en su tercera edad.

En un documento entragado al FMI a mediados de junio, el Ministro de Hacienda Angel Gurría y el Gobernador del Banco de México Guillermo Ortíz trataron el tema de la liberalización de la reforma de las pensiones. "El gobierno tiene planeado relajar las restricciones sobre las inversiones (1) al permitir que los fondos privados de pensiones inviertan en un mayor número de instrumentos del sector privado y (2) al permitir que los fondos privados de pensiones ofrezcan más de un fondo (con diferentes grados de riesgo)." Aunque sea un buen comienzo, deberían ir más lejos.

La liberalización de las reglas de inversión para permitir que las gestoras de los fondos (Afores) inviertan en bonos y acciones--en los mercados nacionales y, especialmente, en los internacionales--es la reforma más urgente. De momento, las Afores deben invertir un mínimo del 65 por ciento de los ahorros de los trabajadores en instrumentos del gobierno y no se les permite que inviertan en el extranjero. El requisito de invertir en bonos del estado está en plena contradicción con la noción de la privatización de las pensiones, donde los individuos actuando en el sector privado tienen el poder de realizar sus propias decisiones con respecto a sus inversiones. La diversificación internacional reduciría el riesgo y contribuiría a preservar el poder adquisitivo de los ahorros de los trabajadores en caso de inflación o de una fuerte depreciación de la moneda.

A fin de evitar conflictos de interés, los arquitectos de la ley de privatización de las pensiones concedieron a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro el papel de establecer y ejecutar las normas. Y aún así, el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la agencia gubernamental que administró el sistema antiguo, todavía ejecuta algunas de las regulaciones. También participa en el sistema privado con su propia Afore, recauda las contribuciones de las pensiones y obtiene información sobre la industria, proporciona el seguro de vida y de invalidez, y otorga pensiones a una variedad de trabajadores.

Existen muchas razones por las que el IMSS debería dejar de administrar las pensiones, sin ser la menos importante el hecho de que el director del IMSS sea un miembro del consejo de directores de la Comisión. Tampoco existe justificación alguna para que el IMSS proporcione el seguro de vida e invalidez, que lo hace de manera cara e ineficiente. De hecho, la única función que debería desempeñar el IMSS es la administración de las pensiones generadas por el sistema antiguo, que está desapareciendo gradualmente. El IMSS ya tiene las manos llenas administrando la sanidad pública y el seguro de desempleo, que aún están por privatizarse.

Otra serie de problemas con el sistema privatizado es que el gobierno todavía distorsiona los incentivos de los participantes del mercado. El sistema actual permite a los trabajadores de transición (es decir, aquellos que contribuyeron al IMSS antes que se implementara el nuevo sistema) elegir el sistema de jubilación (privado o público) que más les convenga cuando se jubilen. Este "cambio vitalicio" supone un riesgo moral. También hace que sea más difícil de calcular el costo de la transición ya que los trabajadores tienen un incentivo de tomar riesgos mayores con sus cuentas de capitalización individual sabiendo que siempre pueden confiar en los beneficios del sistema público.

Asimismo, la "contribución social" que el gobierno deposita en la cuenta de cada trabajador debilita el vínculo entre los esfuerzos y los beneficios, que es una de las grandes fallas de cualquier sistema público. Además, cualquier contribución financiada por los ingresos generales del estado está sujeta a presiones políticas para que se aumente, lo que de por sí aumenta la tentación hacia la falta de disciplina fiscal.

Por el momento los trabajadores han de depositar 5 por ciento de sus ingresos--o 43.5 por ciento de sus cotizaciones totales a la seguridad social--a una cuenta para la vivienda administrada por una agencia gubernamental llamada Infonavit. Desafortunadamente Infonavit está en números rojos desde hace años, y las inversiones que realiza tienen casi aseguradas un rendimiento negativo. La contribución obligatoria al Infonavit por lo tanto no sólo es contraproductiva sino que también es desalentadora para el ahorro.

En el interés de la justicia, todos los trabajadores del sector público deberían tener la opción de afiliarse al sistema nuevo. De lo contrario, pérdidas de transferibilidad--uno de los tendones de Aquiles del sistema público--permanecerán en el sistema privado y podrían perjudicar severamente a aquellos trabajadores que se cambien al sector privado.

Finalmente, las normas sobre la participación del mercado--cada Afore está limitada a un 17 por ciento del mercado total, un 20 por ciento en el 2001--deberían ser eliminadas. De existir economías de escala, esas normas van a crear ineficiencias y, por consiguiente, aumentar los costos que los inversores tendrán que afrontar. Aún más importante, tales límites podrían denegarle a algunos inversores la libertad de elegir su Afore preferida.

No le va a ser fácil al Presidente Ernesto Zedillo reformar las regulaciones de las pensiones en una fecha tan próxima a las elecciones. Las estrategias de campaña van a crear oposición a inclusive las propuestas más razonables. Pero una privatización exitosa de las pensiones requiere los incentivos adecuados. Por lo tanto, a fin de dejar un legado de estabilidad Zedillo debería utilizar el tiempo que le queda en la presidencia para cumplir las promesas que su gobierno realizó hace dos años y de nuevo el mes pasado durante la firma del acuerdo con el FMI.

Por primera vez en la historia, los trabajadores mexicanos tienen la oportunidad de ahorrar para su propia independencia y bienestar económico durante la vejez. Zedillo tiene la oportunidad de ayudarles a que obtengan ese objetivo al mismo tiempo que contribuye a que México ponga fin a las debacles financieras que han acompañado al fin de cada presidencia desde 1976.

Este artículo se publicó originalmente en el Wall Street Journal el 9 de julio de 1999.